论学校奖惩工作中党政公文的使用——决定、通报和通知的功能差异

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广州科技贸易职业学院

学校的相关职能部门在奖惩教职工或学生时，可能经常会遇到一个困惑，到底选用什么文种来起草相关的内容。大部分学校已形成了一种惯例或约定俗成，某些学校和部门百花齐放，使用决定、通报的比较多，也有用公告、通知和“公示”(非公文)的，常是领导说用哪个下属就用哪个，政府职能部门和企事业单位也同样存在这种问题。虽然很多专家和学者都尝试去分析文种之间的区别，但在具体的行业和各自实际的情况，还是分不清道不明，到底在学校的实际运用中怎么来规范和识别这些功能相似的文种呢？

部分办公室秘书和工作人员不知道选用哪个文种，一是因为对党政公文15个文种的适用范围、功能和行文规则把握不准确。二是部分文种具有相同或相似的功能，不知道如何区分，或区分的界限比较模糊。例如命令、决定、通报的进一步细分种类中，都有奖惩或表扬批评的功能；通报与公告、通告和通知都有告知性的功能。三是部分工作人员误把工作的流程和程序内容直接转化为公文，造成了文种使用的混乱和错误。如学生的评优和获奖，为求公开、公正和公平，一般都要求在校内对评选结果进行公示。因此，许多工作人员会直接把“公示”误做为一种文种来使用，甚至会使用公告来达到告知广大师生的目的。

要规范文种的使用问题，根据上文分析的三点原因，我提出以下几点建议：

一是加强办公室秘书和相关工作人员的党政公文写作业务培训。学习和更新中共中央办公厅、国务院办公厅于2012年4月16日联合发文的《党政机关公文处理工作条例》明确文种的使用范围、功能、格式和行文规则等基础知识。

二是明确工作流程和程序内容与党政公文文种的区别。部门、老师和辅导员经常要根据上级的指示、工作安排和教学安排把一些事务性的内容告知给相关的单位和师生，但这行为动作不代都适用党政公文中通知、公告等文种。通知是一种动作行为还是党政公文的文种之一，要分请两者是不同的概念。要注意的是，在党政机关公文的15个文种中，并没有公示这个文种，所以无论是评优评先还是师生入党，都不能用“关于××××的公示”做为文件的标题。

要正确和区分党政公文的使用，我们首先要明确以下几点：

一、学校不能使用命令和公告实现奖惩的功能

命令适用于“公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员。”命令只用于嘉奖，不用于“惩罚”。根据《中华人民共和国宪法》(2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议修正)第八十条、第八十九条和第一百零七条的规定，只有国家主席、国务院及其各部、委员会与其负责人、县级以上各级人民政府在他们的本身权限内可以制发命令，其他机关、单位和个人都不可以发布命令。因此，无论任何级别和类型的学校在任何情况下都没有发布命令的权力，因此不能通过命令发布师生的嘉奖或惩罚。

公告适用于“向国内外宣布重要事项或者法定事项。”它一般通过新闻媒体、电视、广播和网络等向全世界公布的，宣布的是重大事项和法定事项，发文的权力被限制在高层行政机关及其职能部门的范围之内。只有国家最高权力机关(人大及其常委会)，国家最高行政机关(国务院)及其所属部门，各省市、自治区、直辖市行政领导机关，某些法定机关，如税务局、海关、铁路局、人民银行、检察院、法院等，有制发公告的权力。学校不够级别发布公告，无论在任何情况下，公告都不适用于学校的奖惩或表扬批评。

二、在拟制奖惩文件时，区分决定、通报和通知的异同，根据目的选择文种

决定和通报都可以用于奖惩或表扬批评有关单位和人员，依据是《党政机关公文处理工作条例》的第八条。决定的适用范围是“对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。”通报的适用范围是“表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况。”

决定具有重大性、权威性、约束性和集体决策性，发文单位的权限比较大，地位比较高，更多体现了对“权”的把控，奖惩的重点也体现在对“人”(单位和人员)的奖惩决策结果上。魏兴勤、邱晶在《人大任命干部行文用“决定”好还是用“通知”好》中提到，决定体现的是权力机关的活动内容，职权的行驶采取民主集中制，集体讨论决定并对其负责。因此，学校拟制的决定文件内容应该是经过党政会议对重大问题研究讨论的结果，通过发文要求下级部门严格执行决定的事项。如童丰生《奖惩性决定与表扬批评性通报的区分》中提到的，决定“代表了领导层的权威意志，奖功罚过是其首要目的，教育或警示他人是其次要的目的”。决定属于下行文，应该由学校党政办公室起草。结构包括标题、主送机关、正文、落款和印章，表彰单位和个人较多的可另附件。标题结构为“发文机关+事由+文种”，事由的结构为“关于×××的”。如《国务院关于表彰全国民族团结进步模范集体和模范个人的决定》(国发〔2014〕44号)。主送机关发送给直属下级部门和单位，不直接发给师生个人和广泛群体，也不通过张贴等方式宣传。

正文内容包含决定的目的或缘由，决定的根据和事项，提出要求等。决定正文内容的写作重在突出作出此决定的裁决机构、依据和结果具有合法性，关注点在单位和个人本身的结果，事迹和决策的过程不需要描述，语言不具有褒贬感情色彩，文字较严肃、简练。在学校实际运用中，用于奖惩时，奖惩的依据都是学校相关制度和奖惩办法等，这些都应该是经过上级集体讨论和表决通过的，有依有据，非个人意志的体现，具有严谨性、民主性、合法性和持久性，体现学校依法治校的精神。

通报的本质目的是宣传教育，表彰和批评性通报是通过正反面的案例启发群众的思考，总结经验和教训，受到教育或警示。如何让最广泛的群众学习和模范先进的事迹和精神，防范错误的事故和警醒麻痹的心理，才是通报发文机关的主要出发点。通报具有广泛性、宣传性和教育性。发文机关不一定是做出决策和裁决的机关。通报写作叙述事迹的详细信息，突出分析、解剖和总结经验和教训，能让人知其然，并知其所以然。因此，关注重点不仅是受表彰和处罚的单位和个人，更重要在于对广泛群众的教育意义和内容上。通报写作的结构包括标题、主送机关(可省略)、正文、落款和印章。通报的标题写作与决定结构相同。通报是下行文，主送机关是下级部门和单位，但学校经常为达到广泛宣传教育的目的，主送机关可省略。正文内容包含事迹或事故的基本情况，以第三人称客观叙述，突出重点，详略得当；事迹或事故性质的分析、剖析和总结，得出经验、教训、启发和借鉴。语言带有明显的褒贬感情色彩，态度爱恨鲜明，不模棱两可。最后提出希望号召。通报除了文件的形式，还可以同时通过张贴、广播等形式传播，因此传播范围比决定广泛，可不限于下级部门和单位；决定一般只能通过文件形式发送，有阅读对象限制，不可随意传播。因此，教务处和学生处对学生的奖惩一般适宜通过通报达到思想政治教育的目的。

通知适用于“发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。”通知主要起指示和告知作用，学校的管理部门为把奖惩的结果告知师生也有选择使用通知的。通知属于下行文，只能通过文件形式主送下级的部门和单位，一般不给个人和泛称的群体，一般也不通过张贴、广播等形式直接宣传通知文件本身，只适宜层层转发到下级基层组织，通过组织传达到管辖内的群众个人，一般要求下级部门和单位执行或知晓，多是事务性的工作和会议安排，只提要求不表达感情色彩，不用于奖惩单位和个人。如果只是要达到决策性、告知性和教育宣传的功能作用，决定和通报更适合。如果把奖惩结果书面发给学生和家长个人，应该使用什么文种，尚没有明确的定论，但公文都不适宜给个人发送。奖惩通知书和录取通知书等与公文的通知不是同一概念，在应用文中如何定义和划分这类文种以及其效力目前尚不明确。