切实推进新时代党内法规制度建设

唐璨

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从新时代战略高度出发，把思想建党和制度治党有机统一起来，准确把握党内法规制度建设的核心要求，推动依法治国和依规治党有机统一，为全面从严治党取得历史性成就提供了有力保障。

一、制度治党须臾不可或缺

2014年10月8日，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上发表重要讲话，强调要“坚持思想建党和制度治党紧密结合”。制度体现为规则，法治的本质则是规则治理。因此，提出制度治党，就是强调运用规则来治理党，就是运用法治方式和法治思维来管理、建设党。制度治党就是中国共产党通过以党章为根本、以党的规矩与纪律为要素的党内法规制度体系，有效规范党内事务和硬性约束党员行为的自我治理过程。制度治党是中国共产党政党治理的基本方式，保持党的权力在制度的轨道上科学合理运行并受到监督制约，把权力关进制度的笼子里是制度治党的关键；科学构建党内法规制度体系，优化党内法规制度结构是制度治党的根基；加强政党组织运行中的制度执行力是制度治党的难点。制度治党在本质上凸显了法治精神，契合了法治要义，将党的建设与法治建设紧密结合起来。

习近平总书记提出制度治党，强调用法治方式和法治思维来管党治党，这既是对党的建设指导思想上的重大发展，也是对党的建设历史经验教训的深刻总结。改革开放后，邓小平同志在深刻反思历史经验教训的基础上指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”习近平在全面从严治党的新背景下更是多次强调：从严治党“必须有坚强的制度作保证”，“要坚持用制度管权管事管人”。历史经验表明，管党治党的有效性与法规制度的完备程度和执行力成正比。在这一意义上讲，提出制度治党是中国共产党在反复实践中得出的治理规律，是全党的集体共识。

当然，我们要清醒地认识到，思想建党是党的光荣传统，也是党充满生机与活力的根本保障，强调制度治党丝毫不意味着放松思想建党。它们就像车之两轮、鸟之两翼，推动党的建设新的伟大工程顺利进行。习近平总书记指出，“必须以党章为根本遵循，把党的政治建设摆在首位，思想建党和制度治党同向发力，统筹推进党的各项建设”。在十九届中央纪委二次全会上，習近平总书记进一步强调：“要坚持思想建党和制度治党相统一，既要解决思想问题，也要解决制度问题，把坚定理想信念作为根本任务，把制度建设贯穿到党的各项建设之中。”在新时代，我们要努力把两者统一于党的建设新的伟大工程的全过程和全方位。

二、党内法规制度建设取得明显成绩

加强党内法规制度建设，是全面从严治党、依规治党的必然要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，事关党长期执政和国家长治久安。正因如此，2014年10月23日，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出一个重大战略性目标，即“形成完善的党内法规体系”。这既在法治领域内具有里程碑价值，更在党建领域内具有标志性意义，成为新时代加强和改进党的建设的重要抓手。

回顾党的十八大以来党内法规建设历程，习近平总书记始终高度重视这项重大战略任务，作出了一系列重要指示批示，强调要坚持正确政治方向，坚持以党章为根本遵循，确保全党坚定维护党中央权威和集中统一领导；要扭住提高党内法规制定质量这个关键，该补的基础主干法规要补上；要把制度规范体系凸显出来，抓紧构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系；各级党组织和党员领导干部要把执规责任扛起来，要把执行体系凸显出来，不能只重制定不重执行。围绕加强党内法规制度建设，在七年多时间内，党中央先后制定《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》和《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》，对党内法规制度建设进行顶层设计。同时，为提高党内法规制定质量，党中央近年来制定或修订了《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》《中国共产党党内法规解释工作规定》等法规文件，对党内法规工作进行了全链条的制度规范，有力推进新时代党内法规制度建设。此外，备案审查工作、法规清理工作以及健全党内法规工作机构，也都全面开展。

在党中央的高度重视和强力推动下，党的十八大以来，党内法规制度建设取得重大进展和显著成效，先后制定和修订了180多部党内法规，出台了一批标志性、关键性、基础性法规制度，为新时代加强和改进党的建设提供了基本的制度遵循。

三、坚持依法治国和依规治党有机统一

依法治国，要求党依据宪法法律治国理政；依规治党，要求党依据党内法规管党治党，要求党重视运用党内法规来规范党组织的工作、活动和决策，要求党依靠党内法规来调整党员的行为和权利义务。坚持依法治国和依规治党有机统一，就是要把依法治国的基本方略同依法执政的基本方式有机统一起来，提高党员干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。这是新时代实现党和国家长治久安的根本要求，是赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争的现实需要，是履行好党执政兴国这一历史使命的必然选择。

从本质上看，依法治国与依规治党是有机统一体，两者相互促进，相辅相成。一方面，坚持依规治党，提高党的领导的制度化、规范化、法治化水平，要求各级党组织和全体党员严格遵守宪法法律，严格按照党规党纪高标准要求自己，既能在社会上形成自觉遵纪守法的垂范效应，为依法治国提供有利社会氛围；又能推动权力规范运行，为顺利推进依法治国提供有利条件。另一方面，坚持依法治国，在全社会弘扬社会主义法治精神，推动全社会尊法学法守法用法，就能有力推动党员干部尊规学规守规信规，为依规治党提供坚实的社会土壤。

推动依法治国与依规治党有机统一，是一项系统工程，需要在实践中不断落实。要教育广大党员干部充分认识到，治国和治党在本质上具有一致性，治国必先治党，治党就是为了治国。可以说，无论是依法治国，还是依规治党，两者的根本目的都是为了更好地坚持和改善党的领导，都是为了更好地维护人民群众的根本利益。要把法治理念、法治思维和法治方式贯穿依法治国与依规治党的全过程和各方面。要进一步加强党内法规制度建设与国家法律法规建设的协调，全面实现党内法规与国家法律法规各有所调、相辅相成，既充分保证“党必须在宪法和法律的范围内活动”，又充分发挥“党总揽全局、协调各方的领导核心作用”。

（作者系北京师范大学法学院副教授）