基层法院员额法官退出机制浅析

周雯

武汉大学 431800

目前全国各基层法院普遍都经过了一轮以上法官遴选，按照法官人数占队伍总数比例39%的要求，遴选出了一批优秀法官留在法官岗位上继续从事审判工作，对员额法官统一实行去行政化管理，也就是将员额法官进入法官员额以前的行政级别转化为相应的法官等级，法官等级的晋升与否决定权主要在上级法官或本院党组，以此实现去行政化，其目的主要是防止行政对司法的干预，使员额法官集中精力审理案件。同时员额法官的收入高于其他公务员的50%，基层法院的法官对进入员额有较高的热情，但对退出法官员额相对抵触。在实际操作中，退出员额远比进入员额要困难。本文分析的员额法官退出情形不包括因退休、自愿申请、工作需要、身体原因而退出，仅只工作表现不佳、违法违纪等原因被淘汰退出。2017年5月最高人民法院院长周强在山东调研时强调“要加强改革督察，严格落实改革各项要求，确保进入员额的法官必须办案，不办案的法官要退出员额。”立完善的员额法官退出机制在司法改革往深水区努力推进的今天，越发重要。

一、建立完善的员额法官退出机制的必要性

（一）激发员额法官队伍活力，促进良性竞争

员额法官制度的目标是遴选出一批正规化、专业化、职业化的优秀法官进入法官队伍，将真正想办案、能办案的优秀人才放到审判一线，用他们的专业知识来实现审判工作的公平公正和高效，实现习近平同志提出的“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的终极目标，然而有部分员额法官却把法官员额制度看作是一种福利待遇，认为进入法官员额就可以拿到较高的工资，没有认识到自己还要承担相应的职责，不办案、懒办案的法官大有人在，这部分法官入了额却不实际办案，严重打击其他法官的工作热情，降低审判工作实效，而且会影响员额制改革甚至整个司法改革的成效。只有“建立‘有进有出’、‘能上能下’的员额动态调控机制和员额退出机制，通过数轮的人员调整、筛选，才能确保所有员额法官都业务精湛、业绩突出、履职尽责、勤勉敬业，才能最终实现法官的‘三化’”才能确保员额法官队伍实现自我净化、自我革新，永远充满活力，法官之间形成比学赶超的良性竞争。

（二）为优秀的法官助理提供上升机会

法官助理的上升渠道就是通过遴选进入法官队伍，成为员额法官是这些年轻法官助理的希望和目标，然而各法院都要求满足员额法官占全院总编制数39%的数额限制，若没有空出的员额法官名额，优秀的法官助理也就没有机会参加遴选考试。基层法院通过外调、退休、辞职等方式离开员额法官序列的法官少之又少，以湖北省J市一家基层人民法院为例，从2016年1月首次确定员额法官等级工作以来，3人调入其他法院（1人调入）、1人辞职、0人退休，3年时间内共计空出3个员额法官名额，在2017年员额法官遴选时，上级法院仅批准使用1个名额。若完善员额法官退出机制，将不愿办案、办不好案的法官移出法官队伍，才能给优秀法官助理更多的上升机会。

（三）有利于实现对人员科学管理

法官员额制度强调了以人为本，将全院干警按照职责分工不同分为法官、司法辅助人员、司法行政人员三类，进一步完善以法官为主体、审判为核心的工作机制，凸显法官在法院中的核心地位。由于司法辅助人员和司法行政人员的工资低于法官工资，在司法改革之初，便遭到不少阻力，大家认为司法改革损害了自身权益，后来通过不断的宣传引导，才让大家认识到员额法官之所以待遇较高是因为他们将会承担较大的办案压力，如此，司法辅助人员、司法行政人员才能以法官为中心，积极配合法官的审判工作。若入额的法官只享受待遇不承担责任，必会造成全院队伍的不稳定。法官队伍一定程度上的合理更换，使不合格的法官退出法官队伍，除了能够使法官队伍长期保持生机与活力外，还能够稳定司法辅助人员和司法行政人员，避免其产生消极情绪，稳定全院干警队伍，增强三类人员工作的主动性和积极性，有助于实现对全院干警的科学管理。

（四）提高审判工作实效的需要

让优秀的法官入额办案，让不合格的法官退出员额，优胜劣汰，个人能力与待遇水平紧密挂钩，不再像过去那样官僚化平均化，这样完善的退出机制能有效激励员额法官时刻保持昂扬的工作斗志，不断进取、加强学习和提升能力，不断提升自身办案的质量和效率，从而提高全院整体工作效率，在一定程度上也可以缓解基层法院案多人少的压力。

二、员额法官退出机制存在的问题

（一）缺乏制度指引，无可操作性

以湖北省为例，《湖北省法官检察官员额管理办法（试行）》中第二十条规定“法官、检察官具有下列情形之一的，应当退出员额：（一）丧失中华人民共和国国籍的；（二）调离本单位的；（三）调离办案岗位的；（四）辞职或者被辞退的；（五）违法违纪不能继续担任法官、检察官的；（六）因故意或者重大过失导致案件错误并造成严重后果的；（七）办案绩效考核不合格的，或者连续两年办案绩效考核基本合格的；（八）因健康原因超过一年不能正常履行工作职责的；（九）非组织选派离职学习超过一年的；（十）具有任职回避情形的；（十一）入额后未按规定时间调到一线办案岗位的；（十二）其他不宜担任法官、检察官的情形。”虽然管理办法明确罗列出了应当退出员额的几种情形，但其中的第六、七条依然不具有可操作性，而这两条却对是否能实现法官队伍“三化”和永葆法官队伍的生机和活力至关重要。第六条“因故意或者重大过失导致案件错误并造成严重后果的”，什么样的后果属于“严重后果”并未做具体说明，对于一些模棱两可的情况，法院党组一般定性为非严重后果情形，导致这一条在实际工作中无参考价值。第七条“办案绩效考核不合格的，或者连续两年办案绩效考核基本合格的”，对于员额法官的绩效考核，目前还未出台一套完整的科学的考核标准和考核流程，什么样的情况属于不称职、基本称职、称职和优秀没有一个具体制度说明，此外对考核也没有有效监督，致使各基层法院在实际执行中，各法院自己制定考核方式自行进行考核，员额法官本年度若没有受到党纪政纪处分，一般都会被评为称职或优秀，并不能真实反映员额法官的工作表现，绩效考核失去了其应有的价值。如何将员额法官的工作业绩和综合素质进行细化、标准化是目前亟待解决的一个问题。

（二）缺乏对法官退出员额后的管理细则

员额法官退出员额后，他的身份如何变化，是法官助理、书记员还是司法行政人员？他的行政级别怎样确定？是现法官等级对应的行政级别、还是进入员额法官队伍时的行政级别？若是现法官等级对应的行政级别，那么地方政府组织人事部门是否认可？对于被退出员额法官序列的人员，是否还能继续入额？若能继续入额，需要满足什么条件等，种种退额后的管理问题均没有明确的统一的制度说明，这也造成基层法院不愿将不符合标准的法官退出员额，因为退额后的相关工作不知如何进行，“多一事不如少一事”。

三、完善员额法官退出机制的建议

司法改革不是一蹴而就的，它是一个长期的不断摸索不断改进完善的过程，建立有效的员额法官退出机制是这个过程中至关重要的一环，为保障改革的顺利进行，应将员额法官退出机制进一步地细化和完善，使其与司法改革其他环节有效衔接和相互促进，使改革真正落到实处见到实效。

（一）明确员额法官退出情形

由于员额法官退出员额关系到个人利益，应综合考虑、全面权衡，在保障整个法院系统稳定发展大局的基础上，思考制定详细的员额法官退出情形，如员额法官违法违纪的情形，因故意或者重大过失导致案件错误并造成严重后果的情形，使员额法官对自己的行为后果具有可预见性，知道哪些行为不可为从而规避这种行为，并淘汰那些明知不可为而为之的不作为、懒作为、乱作为的不称职法官。

（二）完善对员额法官的绩效考核标准

将员额法官的综合素质和工作成绩进行细化、量化，如结案数、发回重审数、超审限情况、本年度发表调研文章情况、获奖情况、迟到早退情况等，对每一项进行加减求得最终得分，明确考核主体和监督主体，规范考核流程，保障考核工作公平公正公开，及时将考核结果进行公示。这也要求各基层法院要认真做好日常考核工作，将日常考核与年终绩效考核工作结合起来，以此形成一套完整的科学的绩效考核流程，使考核结果可以准确反映员额法官本年度工作表现。同时明确优秀、称职、基本称职和不称职的标准，将考核结果与绩效奖金相挂钩。

（三）明确员额法官退出后管理机制

员额法官在当前激烈的竞争环境下，会认真去办好每一个案件，那些不能正视当前的审判工作环境，不积极主动提高自己的工作能力和业务水平，依旧以懒散的态度对待工作的法官，必将在竞争中被淘汰。但是退出员额法官队伍不等于提前退休，他们依然可以在其他岗位上为审判工作做出贡献，应尊重其个人意愿，并结合法院工作实际，将退出人员调至审判辅助岗位或司法行政岗位。明确退出人员再次入额的条件，等到条件符合，依旧可以通过遴选考试再次进入员额法官队伍。此外，还要做好退出人员的职级待遇保障工作，防止人员流失，确保基层法院队伍稳定性。员额法官实行的是法官等级制度，待遇水平与等级高低挂钩，倘若等级晋升至较高级别后，被退出员额队伍，行政级别还确定为其刚进入法官员额时的级别，就明显有失公平，应综合考虑员额法官入额前的行政级别及入额后的法官等级，使其退出员额后的行政级别与前两项相互衔接。