监察委员会权力监督机制初探

郭思雨 北京工商大学法学院 北京 100048

2018年3月20日，第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》，通过专门的法律明确了监察委的法律地位、组织机构、监察程序、职责权限等方面的重要内容，为监察委员会的组织和工作提供了正式的法律依据。作为目前我国最重要的反腐败机构和监督执法机关，监察委员会在工作中将会享有广泛的职权，并会在行使这些职权的过程中对被监察对象和相关人员的权利产生巨大的影响。但权力是把双刃剑，自身权力缺乏监督制约的反腐败机构同样有可能走向腐败，因此在积极探索科学界定监察委权力范围，提高监察委反腐败效果的同时，构建科学、全面的监督机制也是保证这一机构能够顺利、平稳运行，赢得公职人员和人民群众信任的重要举措。《中华人民共和国监察法》在第七章专门规定了对监察机关和监察人员的监督，为内外部力量对监察委员会及其工作人员的监察工作实施监督和制约提供了法律依据。但就第七章的内容来讲，无论是接受内部监督还是外部监督的规定都较为笼统，没有更为细化的规定，缺乏相应的可使用性和可操作性，导致对权力监督制约的效果无法有效发挥。与党的纪律委员会相比，监察委员会作为一个独立的国家机关，除了要自觉接受中国共产党的领导之外，还必须遵守《宪法》所确立的人民民主专政的国家性质和人民代表大会制度方面的要求，遵守《监察法》中的相关规定。而对《监察法》中有关监察机关和监察人员的监督的规定，应当予以细化，使其更具操作性，能够有效地监督监察机关国家监察权的行使，有效地预防和惩治权力滥用的问题。根据其在运行过程中应当接受的监督，主要应当从以下几个方面加以细化：

一、人民代表大会的监督

《宪法》当中规定了各级监察委员由人民代表大会产生，并对其负责。《监察法》第五十三条中也明确规定监察委员会应当接受人民代表大会及其常委会的监督。由此表明，监察委员会其产生方式和法律地位与的“一府两院”基本类似，都将有由同级人民代表大会产生，对其负责，受其监督。 因此，现行的《各级人民代表大会常务委员会监督法》所规定的监督方式都将可以适用于对监察委员会的监督，具体监督形式应包括：听取和审议专项工作报告，对工作进行专项调查，审议并公布监察机关的专项工作报告、提出询问和质询，组织对于特定问题的调查，对撤职案进行审议和决定等。此外，比照“一府两院”目前的工作模式，各级监察委员会应当在规定期间向本级人民代表大会作年度工作报告，接受人大代表的审议和表决。

二、人民群众的监督

《中华人民共和国宪法》第四十一条规定了中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，公民有依法获得国家赔偿的权利。《监察法》第五十四条也规定了监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。具体而言，人民群众对监察委的监督可以采取以下几种方式来实现：

1、公民个人直接监督。由于监察委的权限就是对“行使公权力的公职人员依法实施监察”，因此人民群众对于在日常生活中发现的属于监察委监督范围内的公职人员违法失职行为都有权向监察委提出申诉、控告或检举，监察委对此不能拒绝或拖延受理。同时，要做好对申诉人、控告人、检举人的保护工作，并且应当依法及时向其反馈对被监察人员的调查处理结果。申诉人、控告人、检举人对监察处理结果不满意的，应当有权依法申请复议，或向上一级监察委员会申请复核。

2、被监察人员的监督。由于行使公权力人员的范围极其广泛，各自所在单位也包括国家机关、国有企事业单位等多种性质不同的类型，因此这些被监察人员所涉及的行为既可能属于违反职业道德、违反单位纪律或轻微的违法行为，也可能是严重的职务犯罪行为，监察人员在办案过程中既要准确认定被监察人行为的性质，严格遵循不同的程序加以处理，更要尊重被监察人的主体地位，依法保障其应当享有的基本权利。监察委员会在办案过程中不允许对被监察人采取暴力、威胁、引诱、欺骗等违法调查措施，并要对在监察过程中违法造成的被监察人人身、财产权利损害进行赔偿。被监察人对于监察委员会作出的除移送检察机关以外的其他处置决定应当有权向决定机关提起复议，并在对复议决定不服时向上一级机关申请复核。在监察机关作出的处置最终被有权机关认定为错误时，被监察人应当有权申请国家赔偿。

3、成立人民监察员委员会。由于监察委的职责是监督其他公职人员的违法失职行为，行使的是“监督者”职权，但其本身也属于国家机关，其自身及其工作人员也需要接受相应的监督。当人民群众申诉、控告、检举的对象本身就是监察委及其工作人员，由监察委自己来处理涉及自身利益的监督事项显然会违背“任何人不能作自己的法官”这一基本原则。但如果再成立一个全新的国家机关来监督监察委，则会形成两个国家机关之间彼此互相监督的局面，从而影响监察委依法行使职权的独立性和权威性，最终会削弱监察委的监督范围和监督效果，因此有必要成立非常设机构“人民监察员委员会”来处理针对监察委员会工作人员在履职过程中的违法、失职行为而提出的申诉、控告和检举。当然，基于综合考虑公正与效率的平衡问题，对监察委工作人员的违法、失职行为原则上由监察委系统自身内部先行处理，并且应当赋予提出申诉、控告、检举的双方当事人以申请复议、复核的权利，只有对上级监察委的复核结果仍然不服的，才交由上级监察委对应的人民监察委员会来最终裁决。

三、监察委员会的自我监督

1、推行监察公开制度。防范任何公权力被滥用的重要措施之一就是对权力的运行方式、运行过程和运行结果进行适当的公开。为此，国务院制定了《中华人民共和国政府信息公开条例》，要求各级人民政府对于在法定范围内的信息主动公开或依申请公开。监察委的工作内容既是监督其他公权力，本身作为公权力行使机关自然也要接受监督，因此同样应当建立相应的监察公开制度。《监察法》在立法中也规定了监察机关应当对监察信息进行公开。当然，考虑到监察委的职权分为监督权、调查权和处置权三种类型，秘密性是保障调查权有效行使的重要原则，因此有关调查权的行使因办案需要可以作为公开原则的例外。但对于被监察对象的监督和处置结果如最终没有启动司法程序，则也应当通过公报、网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。此外，对于涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的监察信息同样可以成为监察公开原则中的例外情形，但是对于经权利人同意公开或者监察机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的监察信息，可以予以公开。

2、建立完善的内部监督机制。《监察法》明确规定了监察委员会需要设立内部专门的监督机构加强对监察人员的监督。为了保证监督的效率和专业性、准确性，任何国家机关都应当首先建立一套完备的内部监督体制，其内容既包括同一个机关内部各部门之间权限的合理分工，也包括同一系统内部上下级机关之间相互关系和监督方式的合理确定。因此，对于同一监察委内部，应当首先按照案件性质以及具体职权性质上的差别来建立不同的业务部门，如将处理违法行为和处理违纪行为的部门分开，行使监督权、调查权和处置权的部门分开，行使对外监督与对内自我监督职权的部门分开等等。而在上下级监察委之间，应加强上级监察委员会对于下级监察委员会的领导和监督职能，上级监察委员会有权对下级监察委员会正在处理案件进行审查、质询、调取材料、发布指令，并且对下级监察委做出的处置决定依职权进行变更、撤销，或对不服下级监察委复议决定的申请进行复核处理。

四、司法机关的监督

依照《监察法》第十一条对于监察委员会职责的规定，首先，由于监察委的监督范围包括涉及到公职人员“道德操守”方面的内容，因此针对此类事项的纪律监督、纪律调查和纪律处分事项司法机关无权介入监督。其次，对于涉及“职务违法”的案件，由于对该类案件的监督权是从原《行政监察法》所规定的权限转化而来，即对此类案件无法提起行政诉讼，故司法机关仍然无权对其进行监督。第三，对于涉及“职务犯罪”的案件，《监察法》明确排除了监察委对被监察对象进行刑事责任认定的权力，其对职务犯罪行为的处理方式也仅限于将监察对象及调查结果移送检察机关对案件进行审查起诉。但如何理解检察机关对此类案件的处理方式则可能会存在一定的争议。笔者认为，由于刑事责任是一种最严重的法律责任，涉及到对被定罪人名誉、财产、自由甚至是生命的剥夺，因此必须对行使这一权力的相关机关进行全面的监督和制约。根据该《监察法》的规定，监察委的出现只是会影响到有关职务犯罪的侦查主体、立案管辖和侦查权限的行使，并没有改变刑事诉讼中“分工负责、互相配合、互相制约原则”以及“提起公诉”一章的基本规定。至于说监察委员会对职务犯罪案件进行的“调查”不同于刑事诉讼法中所规定的“侦查”，但在工作内容和办案性质上都应当属于对职务犯罪嫌疑人的甄别、确定和对有关犯罪证据的收集、核实。一旦案件进入刑事诉讼程序，检察机关仍然应当有权对监察委移送提起公诉案件的案卷及证据材料进行审查，并在符合法定条件的情况下要求监察委说明相关办案程序和证据的合法性、将案件退回监察委进行补充侦（调）查或依法作出不起诉的决定。

需要注意的是，根据《监察法》的规定，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。其中，除谈话、留置之外，都属于《刑事诉讼法》所规定的侦查措施，即便是“谈话”和“留置”，虽然其源头来自于《行政监察法》、《人民警察法》，并不属于刑事诉讼中的侦查措施，但是《监察法》明确了其在职务犯罪案件监察过程中适用的可能性。由于我国《刑事诉讼法》本来就将强制措施与侦查措施分别规定为两种不同性质的措施，并适用不同的司法监督方式，因此对于留置的适用虽不需要事先报请检察机关的批准，但在案件移送审查起诉之后，检察机关如果发现“谈话”、“留置”涉嫌违法的，有权要求监察机关说明其行为的合法性，或重新进行有关的调查措施。

当然，为了减少检察机关在审查起诉过程中受到来自监察委员会的压力，同时为了防止检察机关在审查监察委移送起诉案件的犯罪嫌疑人是检察人员时对监察人员故意进行刁难或阻挠案件的有效办理，可以在职务犯罪案件中实现异地起诉制度，即监察委员会应当将职务犯罪案件移送至不属于本委员会监察范围之内的同级、临近检察机关，或者是跨行政区检察院提起公诉。对于影响较大的案件，也可以通过移送管辖和指定管辖的方式将案件交由合适的检察机关提起公诉，以有效避免监察权与检察权之间发生不必要的摩擦和冲突。

五、构建监察委监督机制过程中需要解决的几个问题

1、正确处理垂直监督与同级监督之间的关系。根据《监察法》第九条的规定，地方各级监察委员会应对上一级监察委员会负责，并接受上一级监察委员会监督。不过，要使监察委的监督职能得到有效发挥，就必须要打破地方保护主义对查办公职人员违法犯罪的干扰。部分国家和地区设立的独立监察机构往往直接隶属于国家或地区的最高元首或最高权力机构，无需对其他国家机关负责，以此来最大程度地实现监督范围的广泛性和监督行动的有效性。但另一方面，人民代表大会制是我国根本的政治制度，监察委的工作不可能脱离人民的监督。为有效发挥监察委的职能，原则上有关工作业务方面的监督应当主要由上级监察委来负责完成，尤其是要注重发挥上级监察委在同步监督、业务监督方面的优势，而同级人大及其常委会监督则应当将工作重心放在事后监督、宏观监督方面。

2、注重各种监督方式之间的协调。丰富的监督方式虽然可以保证监督范围的完整性，但如果不能够有效协调彼此之间的关系，则有可能导致监督范围的交叉、重叠，结果既有可能是监督主体之间彼此推诿，反而造成监督空白，或者可能造成监督过度，被监督对象在面对多个监督主体时变得无所适从、无所作为，极大地削弱被监督对象的工作效率。对监察委的监督大体上可以包括对监察委工作成果的监督和对监察委工作人员职务行为的监督。鉴于人民代表大会及其常委会的法律地位、职责范围及工作方式，其对监察委的监督应当主要通过听取、审议报告、提出质询等方式来实现，重心则主要落在对监察委整体工作成果的监督上，应当尽量避免个案监督。相比之下，人民群众受到监督能力、监督渠道、业务水平等方面的限制，其更容易实现对监察委工作人员个人职务行为及对其他国家公职人员个人职务行为的监察处理结果的监督。与之类似的是，司法机关由于受诉讼法律的明确限制，只能对监察委特定个案工作成果进行监督，只有上级监察委才有权对下级监察委的所有工作成果和工作人员及自身内部工作人员进行全面监督。