地方政府财政透明度与政府规模控制关系研究

●杨雅琴 马亚楠

一、引言

20世纪30年代世界经济危机以后，凯恩斯经济理论中政府干预的理念在全球范围内广泛传播，改变了人们对政府职能的看法，各国政府不断增强干预经济。同时，伴随各国经济体量的不断增大，政府规模扩张成为全球范围内的普遍现象。例如，1988年到2012年间美国行政司法化与监管职能建设助推了联邦政府雇员增长，政府雇员人数从1773.6万人增长到2192.5万人，增长约420万人，增幅为23.62%，但其政府雇员数占总人口的比重一直维持在7%左右（樊鹏，2015）。与美国相比，我国公共管理、社会保障和社会组织就业人员数呈现较快的增长：1978年到2016年间从467万人增长到1672.6万人，增幅258%，占总人数的比重从0.49%增长到 1.21%①（见图 1）。

图1 1978-2016年我国政府规模变化情况

政府规模上升意味着人员经费随之上升，会给各级政府造成巨大的成本负担。在我国欠发达地区，由于人员经费支出超过财力水平使地方政府无力提供公共服务的情况并不少见。加强地方政府人员规模管理，控制地方政府规模是提升地方公共服务供给水平的合理手段之一，也是国家治理能力提升的重要因素。政府的机构管理和规模调控是一项重要的规划能力，是一个在有限财力条件下，国家如何根据增长与公共服务需求做出的动态的、调适性的规划过程（OECD，2013）。

针对我国政府工作人员规模，目前有研究认为我国政府规模过大，已经超过合理比重（张光，2008；吴木銮和林谧，2010；高楠和梁平汉，2015）。中央政府也多次出台相关政策力图精减人员、缩减机构。

但是，精减人员和机构并非朝夕就能完成，由于编制、人员规模的刚性以及精减人员的难度，需要在长期中坚持控制政府规模。在我国建设国家治理体系和治理能力现代化的背景下，应以政府职能履行、行政效率提升、公共服务供给为导向，控制政府规模，既要保障政府的良好运行，又要控制人员成本支出，以更多的资源投入公共事业发展。所以，研究影响政府规模的因素及影响机理，可以避免突击减员造成的社会矛盾，也可以实现在长期发展中控制政府规模。

二、文献综述

（一）政府职能扩张与政府规模扩大

政府的产生是社会经济不断发展的产物，政府产生之初，其规模相当有限；随着国家经济不断发展，政府在国家社会、政治、经济管理中承担的职能不断增加，政府规模也随之不断扩张。古希腊柏拉图、亚里士多德、孟德斯鸠等人认为国家职能包括掌握国家权力、管理国家事务、为城邦谋求福利；行政、议事、司法；立法、行政、司法等。随着国家及政府的不断发展，对政府职能的认识也逐渐深入和成熟。亚当·斯密（1776）在《国富论》中提出政府职能是保卫社会不受侵犯、保护社会成员的财产和人身安全以及建设并维持某些公共事业及公共设施。瓦格纳在亚当·斯密的三大职能的基础上加入了文化与福利的范围，将政府职能的范围扩展到了使国民享受文化财富的领域（Wagner，1958）。

表1 改革开放以来我国精减政府的政策措施

随着国家规模以及政府职能的不断扩张，政府也从早期的一级城邦政府逐渐扩大为多级政府，地方政府规模也随着政府职能的扩张而扩大。地方政府的出现及规模膨胀有其必要性和合理性：一是正如瓦格纳法则所揭示的，随着政府职能的扩大，政府规模也会随之扩大。现代工业的发展会引起社会进步，政府职能的扩大是一个必然规律；同时城市人口密集所造成的“拥挤”等外部性问题，公众对于教育、娱乐、文化的需求也会推动政府职能扩大 （毛程联和庄序莹，2010）。二是Musgrave（1984）的公共产品理论认为某些商品和服务由市场提供是无效率的，只能由公共部门提供，公共部门的扩张是必要的。三是与中央政府相比，地方政府更接近本地居民，更了解其愿望与需求，所以某些公共产品由地方政府提供更具效率性（Stigle，1957）；而人们则想寻找地方政府所提供的服务与所征收的税收之间的一种精确组合，使自己的效用最大化（Tiebout，1956）。 四是Buchanan（1966）将政府规模扩大的原因分为课税中的财政幻觉（即行政机构给纳税人造成了政府规模比实际规模小得多的幻觉）和公共支出中的财政幻觉（即纳税人只看到公共支出带来的利益而看不到其成本的幻觉），进而解释了政府规模扩张的原因。五是Niskanen（1971）的官僚最大化理论则通过对官僚预算最大化与官僚效用最大化两个模型分析政府规模扩张。最后，Tullock（1959）通过对政府规模增长和多数票规则、利益集团关系的分析，认为多数票规则下利益集团的存在导致政府规模扩大。

由于政府规模与公共服务水平呈正相关关系，政府规模的合理扩张意味着公共服务水平提升（吕炜和单双，2009；文雁兵，2014，2016），也意味着政府行政组织管理能力、制定和贯彻公共政策能力的提升（王征宇，2003；童秀梅和杨发坤，2012）。

但是，政府规模的过度扩张也会带来腐败泛滥（周黎安和陶婧，2009；吴敬琏，2010；罗也骁等，2015）、行政成本增加、行政管理效率损失（庄垂生和黄大兴，2001；吴松江，2012；张康之和张乾友，2016）等，最终阻碍经济发展（Sheehey，1993；陈健和胡家勇，2003；杨子晖，2011；张勇等，2014；李银秀，2015）。 一般认为，相对于我国的经济发展水平和政府所提供的公共服务水平，我国政府规模较大、膨胀速度过快（WorldBank，2002；陈锡文等，2003），这会给地方财政带来较大支出压力，特别是欠发达地区由于财政供养人员支出过多使公共服务供给受到影响 （陈锡文等，2003；袁飞等，2008）。 所以，有学者提出 21 世纪初，以中国的人口、经济发展水平和政府财力为基础，政府官员的合理规模应该控制在全国总人口的1%左右（朱光磊和张东波，2003）。

这与当前我国实际政府官员占全国人口的比重存在差距。在我国政府规模相对较大的情况下，提升政府行政效率、精简机构、控制政府规模将更有利于提升公共服务供给效率。

（二）财政透明度与政府规模扩张

财政透明度会对一国或地区的经济、财政体系产生重大的积极影响在全球范围内已基本形成共识，大量研究证明财政透明度对良好的政府治理有重要作用（Hameed，2005；Jarmuzek，2006；张蕊和朱建军，2016；张树剑，2016；杨雅琴，2017；张学博，2017）。财政透明度作为衡量政府财政行为的重要指标，反映政府最大限度地向社会公众公开政府的职能和结构、财政政策的意向、公共部门账户和财政预测的信息（李燕和王晓，2016）。财政透明度的提升有利于加强政治家的责任感，更高的政治责任感将导致较小的政府规模，因为当政治责任增加时，政治家的租金减少了，在其他情况保持不变时，政府规模实际上就减小了（Persson，1997）。

目前我国已经进入全面深化改革的攻坚时期，党的十八届三中全会提出我国要实现“国家治理体系和治理能力现代化”，党的十九大明确指出我国要“深化机构和行政体制改革……建设人民满意的服务型政府”，精简政府规模、提升政府效率则是实现以上发展目标的重要途径。自1982年以来我国政府组织机构历经多次精简改革，但仍然无法避免人浮于事、行政效率低下的问题，政府规模陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的循环（方福前，2007）。说明若单纯依靠行政命令的方式，要实现精简政府规模的目标有一定难度。考虑到财政透明度对政府治理的积极影响，研究财政透明度提升如何影响政府规模并据此提出控制政府规模的政策建议有一定现实意义。

三、财政透明度提升对政府规模控制的影响路径

政府机构及其工作人员起源于政府职能的产生及扩张，合理的政府规模应与职能相适应。从世界各国政府发展的时间轨迹来看，随着政府职能的不断延伸，特别是20世纪30年代初经济大危机时期凯恩斯主义盛行，政府干预经济的职能不断扩张以后，政府机构工作人员规模不断膨胀有其合理性与必要性。因为政府机构与编制的规模，反映的是社会发展状态与现实需求情况（樊鹏，2015），随着现代社会对公共部门的职能要求越发增多，政府规模的扩张如果能有效回应社会需要，则是必要和正确的 （庄玉乙和张光，2012）。所以，政府规模应与政府职能相适应。

具体地，在目前构建服务型政府的大背景下，合理的政府规模应能够满足政府公共服务供给的要求。一方面，公共服务供给需要由公务员完成具体工作，所以应有足够的政府机构工作人员保障各级政府能够高效率地实现公共服务供给。另一方面，政府机构及工作人员数量又不宜过多、人浮于事，这是政府行政效率低下的具体表现，还会造成人员成本攀升，在财政资金有限的情况下限制公共服务供给水平。在IMF、OECD等国际组织的财政信息公开指南中，均有提升财政透明度、公开财政信息的要求。

财政信息公开可以从政府机构运行效率和人员工作效率两方面促进政府绩效水平，有利于以更少的人力和物力投入实现更多的公共服务供给，是我国国家治理体系和治理能力现代化提升的重要途径。

第一，公开政府机构的架构及职能，有利于社会监督政府是否有效履行职责，减轻机构臃肿，促进政府高效运作。一方面，将政府机构的架构及职能分工信息公开，有利于社会对政府机构的职责分配是否合理进行监督及意见反馈，可以适时进行政府机构改革，对职能重合、交叉的部门进行整合，对多余部门进行精简。另一方面，公开政府机构具体职能及责任，促进社会监督政府机构是否有效履行职责，对政府各部门提升自身行政效率起到积极作用。

第二，公开政府机构工作人员数量及职责，有利于责任到个人，减少人员冗余。一方面公开工作人员数量及职责，可以实现监督到个人，促进个体工作效率提升。过去多年，对我国政府机构人浮于事、效率低下的批评声音较多，加强对个人履职的监督，可以促进个人工作效率提升，以较少的人员完成更多事项。另一方面，公开工作人员数量和职责可以减少“吃空饷”。政府机构“吃空饷”现象在我国从明朝开始就有记载，近年来“吃空饷”人数众多已经成为影响我国政府机构效率、政府成本上升的重要不良因素之一②。公开工作人员数量和职责，便于核对在职、在岗人数，发现“吃空饷”人员。

四、地方政府财政透明度对政府规模影响的实证研究

（一）模型构建

为了研究财政透明度与政府规模之间的关系，设定实证模型如下：

numit为以公共机构就业人员数度量的政府规模指标。衡量政府规模的指标较多，人员方面的包括全部财政供养人员数量、官民比、拥有行政编制的党群机关工作人员数量，如公共管理与社会组织人员数量等。本文选用2006-2014年公共管理与社会组织人员数作为被解释变量，包括中国共产党机关人员数，群众团体、社会组织和宗教组织人员数，国家机构人员数和人民政协与民主党派人员数等。

trait为各省财政透明度指数 （上海财经大学公共政策研究中心，2009-2016年）③。

numit-1为公共管理与社会组织人员数滞后项，考虑到政府机构公务员有编制，相对固定的编制具有刚性，即一旦编制数设定或上调，将难以出现下降的情况。同时，本期公务员数量大部分来自于上期的存量人数，少部分是本期新增人数。所以，政府机关工作人员数量在一定程度上将受到上期人数的影响。

Xit为控制变量，主要包括人口、经济发展水平、政策变量财政分权程度。

人口（pop）：一个地区人口总数增加会引起公共服务需求量增加，进而影响政府规模，需要有更多的政府行政部门人员提供服务，人口规模与行政编制显著正相关（杨兴红等，2012）。所以，为辖区内人口提供公共服务的人员数量应以辖区内总人口数作为相关因素。

经济发展水平（eco）：各省份生产总值占全国生产总值。瓦格纳法则强调经济增长是导致政府部门活动扩大的原因，经济发展水平越高的地区政府规模也会越大。

政策变量（pol）：2013年两会时，李克强总理提出的“约法三章”中关于财政供养人员以只减不增为依据，对我国公务员队伍规模提出了明确的要求，是影响公务员数量变化的重要时点，因此将2006-2012年的政策虚拟变量设为0，2013年及之后的政策虚拟变量值设为1。

财政分权程度（fd）：财政分权程度越高，地方政府承担的公共服务供给职责及相应的支出责任越多，也相应需要越多的人才能完成这些事宜。所以，财政分权程度对地方政府规模会产生同向影响，本文财政分权指标采用支出分权指标，即各省地方一般预算支出额占同期全国一般预算支出额的比重。

以上数据中，人口数据来源于《中国人口与就业年鉴》及《中国劳动年鉴》，经济发展水平根据《中国统计年鉴》中相关年份GDP数据计算，财政分权程度根据《中国财政年鉴》全国及各省一般预算支出数据计算。

（二）测算结果及分析

我国31省（未统计港澳台）数据进行面板数据固定效应估计和动态GMM估计结果如下：

表2 财政透明度对政府规模的影响回归结果

在加入被解释变量的滞后项之后，各项变量的显著性仍然较好，Sargan检验的P值为0.335，工具变量的选择合理，模型比较稳健。估计结果说明：

第一，财政透明度提高会降低政府规模。财政透明度每提高1%，公共管理与设计组织人员数会减少0.068%。

第二，人口规模扩大会引起政府规模扩大。人口规模的回归结果在两个回归结果中均在1%水平上显著，二者呈现明显的正相关。我国人口对政府规模的影响处于规模不经济阶段，人口规模与政府人员规模同趋势变化（翁异静等，2014）。

第三，经济发展会使政府规模扩大。近些年，随着我国经济不断发展，社会公众对政府公共服务供给数量、质量都不断提出更高的要求，为满足公共服务需求的不断增长，政府行政机构工作人员数也随之增长。奥茨（1972）也指出政府的出现正是为了向公众提供公共物品和公共服务，当公众对于公共物品和公共服务的需求增加，政府规模也会随之扩张。

第四，政策变量回归系数为正，说明我国2012年控制政府规模的政策引起了政府规模的扩大，这与预期不符。其原因可能在于：一是“约法三章”是全国范围内的政策，即每个省份相同取值，影响整体估计结果的情况；二是由于数据原因模型仅对2006-2014年进行模型估计，控制政府规模的年份在估计数据中所占比例较小，造成变量系数偏差。

第五，财政分权程度越高，政府规模越大。两个模型中变量的系数都为正值，且在1%水平显著，说明两者呈现明显的正相关，财政分权程度的提高会引起政府规模的扩大。

五、结论与建议

本文通过理论和实证检验分析中国31省（区）省级财政透明度对政府规模的影响。结果显示：财政透明度与地方政府规模呈反向相关关系，提高财政透明度可以在一定程度上控制政府规模膨胀。这对我国精简政府机构、控制公职人员数量有一定政策启示：

第一，应以政府职能发挥、财政效率提升为导向，控制政府规模。2018年十三届全国人民代表大会批准政府机构改革方案，要求推进机构改革，健全完善我国政府职能机构体系。以效率为导向，合理配置人员，提高财政人员办事效率，有利于精简人员，革除弊端，推进政府机构改革，积极适应新时代的发展要求。但也需注意控制政府规模应以政府职能的完满履行为前提，Ferejohn（1999），Alt和 Lassen（2002）研究发现，当财政透明度提高到一定标准时，财政透明度的提高可能促进政府规模扩大，原因是政府信息公开透明有助于增强民众对政府的信任，民众偏向于将更多的事务委托给政府，从而引起政府规模扩张。所以，在未来我国财政信息进一步提高，政府转型更加完善，政府职能进一步健全的情况下，政府规模应随之进行调整。

第二，加大信息公开力度，及时、全面地向社会公开政府架构、职能、财政政策、财政收支、绩效评估结果和审计报告等财政信息。虽然我国已经将公开透明作为一项重要原则写入2015年开始实施的新《预算法》当中，但是对于公开信息的具体内容、具体款项等并没有作出详细的规定，后续应进一步明确财政信息公开的具体要求。

第三，增加政府信息公开渠道。增加政府信息公开渠道，可以加强民众对于政府运行的了解，发表自己的见解，提高民众参与度，也有利于政府部门掌握更多关于基层人民的信息、关于政策执行的反馈，进而提高社会福利，提高政府治理水平，减少社会治理成本。■

注释：

①此处我国公共管理、社会保障和社会组织就业人员数基于《中国统计年鉴》中我国公共管理、社会保障和社会组织城镇单位就业人员统计数计算。严格来说政府规模应包括由政府财政供养的政府及公共事业工作人员数，包括公务员、参公管理工作人员、党群、工会妇联等机构工作人员，以及事业编制人员，以上人员数缺少公开统计数据，有估计约为4000－8000万。

②2014年我国 “吃空饷”专项整治工作，截至2014年9月25日共清理清退162629人。数据来源 ：http://news.sina.com.cn/c/2014 -10 -07/015930952543.shtml。

③上海财经大学的我国各省财政透明度数据公布年份为2009年、2011-2016年，本文测算数据时间为2006-2014年。其中，2010年各省透明度指数采用2009年和2011年的透明度评分平均值代替。另外，本文的财政透明度数据均采用百分制，对于非百分制的透明度数据都进行相应处理后得到百分制数据。