“双随机、一公开”新方式下的油气资源监督管理

文雅萍，黄梦曦，卜小平，郝江帆，刘启鹏，高白水

(自然资源部油气资源战略研究中心，北京 100034)

“双随机、一公开”指在监管过程中以随机方式抽取检查对象、选派检查人员，同时抽查结果及时向社会公开，“双随机、一公开”是国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》[1]中要求在全国全面推行的一种监管模式。为全面落实“双随机、一公开”监管新方式，原国土资源部于2015年建立《矿业权人勘查开采信息公示办法》[2]，油气资源矿业权人信息公示工作于2017年正式启动。

1 我国油气资源监督管理总体情况

1.1 管理机构和人员队伍

矿产资源法规定，国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作，原国土资源部是国务院地质矿产主管部门，油气资源监督管理具体工作由原国土资源部地质勘查司承担，地质勘查司是原国土资源部管理地质勘查行业和石油、天然气、煤层气、页岩气等矿产资源探矿权、采矿权的职能部门。机构改革后，油气资源监督管理职能由自然资源部承担。

2001年3月，原国土资源部决定组建油气督察员队伍，参与油气资源督察工作，8月份正式聘任我国第一届油气督察员[3]，油气督察员的任期为3年，一般在自然资源部系统事业单位、省厅地质勘查处、油公司矿业权管理部门选择人员聘用。第一届油气督察员共65名，2002年又增聘171名，2004年聘任第二届油气督察员296名，其中各省(区、市)243名，各油公司管理人员53名，2007聘任第三届油气督察员共296名，2010年聘任第四届油气督察员共309人，2013年11月聘任第五届油气督察员共366人[4]。2017年3月启动第六届油气督察员推荐工作，5月发布聘任公告，第六届油气督察员共503名，任期从2017年5月5日至2020年5月4日。油气督察员制度建立18年来，累计聘用2006人次。

1.2 油气资源监督管理相关规范性文件

2001年3月，原国土资源部印发《关于建立油气督察员制度的通知》(国土资发〔2001〕93号)[3]，明确建立油气督察员制度，依靠督察员加强对油气资源勘查开发的督促检查。该规范性文件于2016年5月废止。

2003年4月，原国土资源部印发《矿产勘查及油气开采督察员工作制度》(国土资发〔2003〕99号)[5]，适用于矿产(含油气)勘查和油气开采督察员工作。文件规定了部、省两级国土资源主管部门、矿产勘查及油气开采督察员办公室、矿产勘查及油气开采督察员的职责，督察员的权利和义务，督察的主要内容、工作程序、纪律要求等，督察范围为部颁发许可证的矿产勘查项目及油气开采项目[5]。

2012年10月26日，原国土资源部印发《关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》(国土资发〔2012〕159号)，明确国土资源部负责页岩气勘查开采年度检查和督察工作，省级国土资源主管部门承担本行政区域内页岩气勘查开采年度检查和督察实施具体工作。该规范性文件于2017年11月29日废止。

2015年9月原国土资源部建立《矿业权人勘查开采信息公示办法》[2]，成为督察员制度后管理机关开展油气资源监督管理工作最主要的制度依据。

1.3 以往油气资源监督管理工作方式

在油气矿业权人信息公示制度之前，油气矿业权年检和油气督察是油气监督管理的主要工作手段。年检即年度报告备案，每年由原国土资源部办公厅以厅函的方式部署备案工作[6]，各油气矿业权人将截至上年底在勘查开采有效期内矿业权的年度报告以报盘的方式提交给原地质勘查司，具体包括油气探矿权年度报告和油气采矿权年度报告[7]，报告主要体现油气矿业权人上一自然年度从事油气资源勘查开采活动过程的相关信息。

督察即依据督察员制度及相关文件规定，组织油气督察员和有关人员，有针对性的对油气资源勘查和开采项目进行检查。从2001年油气督察工作启动至2016年，原国土资源部组织开展了多次油气督察工作，先后组织开展了煤层气对外合作区块、新疆地区油气探矿权、全国页岩气探矿权、二轮页岩气中标探矿权等督察活动[8]。

1.4 油气资源监督管理存在的问题

油气矿业权年检和督察两种监管方式实行多年来，取得了一定效果，但在发挥监管成效上仍有不足。年检和督察作为政府监管的行政手段具有一定的信息封闭性，油气矿业权人勘查开采情况和履行法定义务情况等监管信息在整个监管过程中对外公开化程度较低，不能形成有效的社会监督；年检和督察结束后，检查结论和整改要求反馈给油气矿业权人后权威性有限，对矿业权人约束性不强，监管效能的发挥受到一定影响，亟需通过转变监管方式来强化油气资源监管成效。

2 油气资源监督管理“双随机、一公开”新方式

2.1 “双随机、一公开”监管模式的提出

自十八大以来，党中央、国务院做出“放管服”的决策部署，提出了要简政放权，降低准入门槛；公正监管，促进公平竞争；高效服务，营造便利环境的具体要求。为深化“放管服”改革，国务院在2015年发布《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》[1]，提出了“双随机、一公开”的监管模式，“双随机、一公开”指在监管过程中以随机方式抽取检查对象、选派检查人员，同时抽查结果及时向社会公开，这一模式为科学高效监管提供了新思路。

2.2 油气资源领域推行“双随机、一公开”监管模式

“双随机、一公开”监管模式要求监管过程信息公开，有效解决了油气资源以往监管方式中信息封闭性和公开化程度低的问题，打开了油气上游行业社会化监管的新局面，同时还要求监管结果对外公开，不仅油气矿业权人能接到检查结果，其他机构和个人也可以公开获知检查结果，显著增强了权威性，解决了以往监管方式中对矿业权人约束性不强的问题，有效提高了监管工作成效。

按照“双随机、一公开”监管模式要求，2015年9月29日，原国土资源部印发《矿业权人勘查开采信息公示办法(试行)》(国土资规〔2015〕6号)[2](以下简称“《办法》”)，建立了信息公示制度。信息公示制度是矿产资源监督管理工作中的一次重大变革[9]。《办法》中的矿业权人勘查开采信息是指矿业权人从事矿产资源勘查开采活动过程中形成的年度信息和国土资源主管部门在履行职责过程中产生的能够反映矿业权人状况的信息[2]。《办法》主要包括37条内容，涉及矿业权人信息填报、公示信息抽查、异常名录和严重违法名单管理、监督管理等。依据《办法》试行计划安排，油气矿业权人信息公示工作于2017年正式实施。

3 油气矿业权人信息公示工作实践

从2017年开始，油气矿业权人信息公示到目前已试行两年多时间，原国土资源部以全国有效油气矿业权数据库为底库，建立了油气矿业权人信息公示系统，每年通过公示系统以摇号方式随机抽取不少于有效油气矿业权项目总数5%的项目，由被抽查项目所在省级自然资源主管部门以随机和选派相结合方式抽取检查人员，抽查信息和结果在公示系统中对外公布，接受社会监督，“双随机、一公开”监管局面初步形成。油气矿业权人信息公示是油气行业上游监管部门全面落实“双随机、一公开”监管新方式的具体举措，油气资源监督管理相关各方通过实践在逐步适应“双随机、一公开”这一新方式。

3.1 职责分工

在油气矿业权人信息公示工作中，自然资源部油气监督管理主管司局负责统筹和管理全国油气矿业权人勘查开采信息公示工作，省级自然资源主管部门负责组织本省抽查项目的实地核查工作，自然资源部油气资源战略研究中心具体承担信息公示各项业务支撑工作，自然资源部信息中心具体承担信息公示系统技术支持工作。

3.2 工作程序

油气信息公示工作程序分为信息填报、公示信息抽查、异常名录管理三个阶段(表1)，主要步骤包括[10]：油气矿业权人于每年3月31日之前，完成上一年度勘查开采信息填写并选择公示项，油气矿业权基本信息和履行法定义务信息为必须公示项；自然资源部组织有关单位，通过信息公示系统随机摇号选取抽查名单，制定年度监督检查计划并以部办公厅函方式下发至各省(区、市)；省级自然资源主管部门按照年度监督检查计划，开展实地核查，并在核查结束后，通过信息公示系统填报核查结果，同时提出异常名录列入、移出建议；自然资源部油气监督管理主管司局汇总分析形成最终异常名录，并对外公示异常名录，同时在自然资源部网站对外发布年度油气矿业权信息公示工作情况通报[11]。

表1 油气信息公示工作程序

3.3 主要特点

3.3.1 监管方式从一级监管逐步向部省两级监管转变

油气资源管理一直以来形成了部审批、部监管的一级管理模式，近几年非常规油气审批工作逐步试点下发至省级，但监管工作仍以部主导为主。在油气信息公示工作中，部确定抽查项目名单以后，省级自然资源主管部门负责组织本省抽查项目的实地核查工作，具体工作涉及制定实地核查工作方案、成立检查组、实施现场检查、上报核查结果、提出异常名录建议。通过油气信息公示工作实践，省级部门更多地参与到油气监管工作之中并发挥出重要作用，油气监管方式逐步向部省联动转变。

3.3.2 对油气矿业权人的约束性显著增强，矿业权人自律性得以提高

在以往年检工作中，油气矿业权人以报盘方式提交年度报告，且报盘只报送管理机关，以往的报盘方式在提交时间和内容准确性上约束不够。油气信息公示实行以后，首先油气矿业权人必须在每年3月31日之前通过系统完成填报并公示，晚于3月31日系统将自动记录，填报时效性更强，极大提高了对油气矿业权人填报时间的约束，其次填报信息中的油气矿业权基本信息和履行法定义务信息将通过公示系统对外公示，这些数据在以往是完全不对外公开的，公示方式加大了对内容准确性的约束，矿业权人必须主动自律地提高填报准确性。

3.3.3 监管的严肃性和社会监督力度不断加大

信息公示工作中实地核查结果的应用比以往督察更严格，在实地核查中不满足核查要求的油气矿业权人将被列入异常名录并公示，社会公示对矿业权人的影响较大，极大提高了监管的严肃性。同时，根据《办法》规定，公民、法人或其他组织发现矿业权人公示信息虚假的，可向主管部门举报，主管部门必须对有效举报进行跟踪和解决，社会监督力度不断加大。

4 油气信息公示工作与非油气信息公示的区别

4.1 面临的监管对象有区别

油气矿业权集中程度远高于非油气矿产，油气行业上游领域经过几年不断改革，油气矿业权人逐渐从三桶油企业发展到几十个，而全国非油气矿业权人却达数以万计以上。此外，油气矿业权人企业性质较固体矿产更加单一，油气矿业权人多以大型央企、国企等为主，企业规模普遍较大，绝大多数企业都拥有较为成熟的内部管理体系。基于以上原因，在公示信息填报环节，油气公示数据在填报完成度和准确度上要高于非油气矿产。

4.2 随机抽取和实地检查方式、异常名录认定程序不同

油气信息公示抽查由自然资源部主导，组织有关单位抽取，而非油气信息公示抽查则由省级自然资源主管部门直接抽取；油气实地核查由自然资源部统一发布年度计划，然后省级自然资源主管部门按照年度计划组织实施，而非油气实地核查由省级及以下自然资源主管部门直接组织实施；在异常名录认定环节，油气异常名录名单列入和移出由省级部门提议，最终由自然资源部统一确认，而非油气异常名录列入和移出提议及确认均由省级自然资源部门直接负责。

4.3 最低勘查投入完成情况表现差异较大

在油气探矿权实地核查环节，法定最低勘查投入[12]是较为重要的考核指标。油气区块普遍面积较大，一般为几千平方千米以上，远高于非油气区块，按照法定最低勘查投入是区块面积与每平方米法定最低投入的乘积算法得出，油气探矿权的最低勘查投入普遍都在几千万元甚至亿元以上，这导致油气探矿权法定最低勘查投入的完成情况，普遍比非油气探矿权完成情况差。

5 油气信息公示工作存在的问题

5.1 油气矿业权人对新的监管方式尚不完全适应

油气矿业权年检改为信息公示后，油气矿业权人面临着在时效性和内容准确度上要求更高的年度信息填报任务，目前还存在个别填报不及时、不准确的情况，矿业权人仍需不断加强自律，进一步适应新方式。此外，在油气信息公示工作中，省级自然资源主管部门较以往更多的参与到监管活动中，油气矿业权人需和省级管理人员建立新的工作联络机制，目前还存在双方沟通不充分、信息共享不及时等问题，油气矿业权人对部省联动监管还不完全适应。

5.2 随机选派核查人员实现难度较大

按照《办法》的规定，实地核查应当随机选派核查人员且不少于三人。但在实际操作中，由于分配到每个省的油气督察员数量有限，尤其油气勘探开发专业技术人员数量较少，而且绝大多数油气督察员都是兼职身份，自身也有较多的日常工作，因此选派检查组成员时采用随机抽取方式难度较大，尤其对于检查任务较多的省份难度更大。在以往两年实地核查工作中，只有少数省份通过随机抽取方式确定检查组成员，大部分省份都通过直接指派方式产生。

5.3 配套制度有待不断完善

一是公示信息数据项的认定规范不够清晰。公示信息中同时包含“是否履行义务”等定性数据和“勘查投入与工作量”等定量数据，部分数据项尚无统一格式、认定程序和标准，造成检查人员和填报人员理解有分歧。二是异常名录管理规则需进一步明确。《办法》中仅规定未按规定公示、弄虚作假、隐瞒真实情况或履行法定义务不到位的应列入异常名录，但在具体操作中履行法定义务不到位的情形难以准确界定，出现不同地区对同一问题把握尺度不统一的现象。

6 “双随机、一公开”新方式下的油气监督管理工作建议

6.1 进一步加大油气监管队伍建设

应进一步加大油气监管队伍建设，充分发挥省级自然资源主管部门监管力量，同时调动全国油气督察员工作积极性，为充分实现检查人员的随机选派提供保障。应有针对性地扩大省级油气监管工作人员政策培训和业务指导力度，提供部省、省间工作交流机会，以往省级部门实地参与油气监督检查的经验较少，部分工作人员缺乏对油气监管法规制度的系统了解，缺少油气勘探开发专业知识储备，通过培训能够不断加强和提高省级工作人员监管能力和素质。研究油气督察员工作制度，明确督察员工作时间和任务要求，制定以鼓励为主的绩效考核机制，充分调动油气督察员工作积极性。以省级监管人员和全国油气督察员为基础，建立检查人员专家库，为充分实现检查人员的随机选派提供保障。

6.2 加强和完善油气监管部省两级联动工作机制建设

以持续强化“双随机、一公开”新监管方式为契机，在实践中不断完善油气监管部省两级联动工作机制建设。通过制度赋予省级自然资源主管部门油气监管职能权限，明确省级部门在油气信息公示各环节的工作内容，提高省级主管部门油气监管工作权威性和积极性。建立部省油气监管信息共享机制，完善现有部省油气矿业权数据共享平台，明确部省之间共享油气信息的具体内容，共享的渠道途径，信息更新的周期等。建立油气勘探开发主要节点基本信息备案制度，畅通省级部门和油气矿业权人信息互动渠道。

6.3 完善油气信息公示配套制度

一是优化公示数据项设置，明确数据项认定规范。统一定性数据项的判定标准，有效减少分歧产生，减少实地核查环节的自由裁量权；明确定量数据的核算范围与方法，有效提高核查准确性。二是出台异常名录和严重违法名单管理细则，明确列入与移出工作流程、列入异常与严重违法名单的具体情形及其判断准则、移出需满足的具体标准等，充分发挥异常名录管理在督促企业履行法定义务，促进企业高效勘探开发的重要作用。

7 结 语

自然资源部通过开展油气矿业权人信息公示工作，大力转变油气资源监督管理方式，落实“双随机、一公开”监管新方式，有效促进了油气行业事中事后监管，扩大了油气行业社会监督，油气矿业权人主体责任意识逐步强化，油气监管工作成效得以提高。“双随机、一公开”是监管方式的创新，油气矿业权人信息公示也是一项全新的工作，未来应着力加大油气监管队伍建设、强化部省联动机制建设、完善信息公示配套制度，在实践中不断优化改进。