构建新时代区域协调发展新格局——兼论地方政府公司化运作中的“正反合”

钱振华

江苏省苏州市吴江区桃源镇人民政府，江苏苏州 215000

改革开放以来，地方政府公司化运作一定程度上成就了“中国奇迹”，创造了“中国模式”，但也经历了一个复杂、曲折的发展过程。步入新时代，致力于构建为高质量发展而竞争的机制，是贯彻落实新发展理念的具体举措。在新一轮地方政府竞争与合作的区域协调发展大背景下，矫正过去的地方政府竞争制度、为中国经济重塑新动力，是推进全面深化改革的一项重要选择，目的是重构高效的纵向和横向治理体系。

一、地方政府竞争与公司化运作的成因

有一种观点认为，在中国经济40 年的中高速增长中，地方政府“劳苦功高”。其理由是，地方政府通过兴办实业、招商引资、推动城镇化，在GDP 和财政收入增长方面展开的“发展竞赛”，日新月异地改变着中国面貌。这种说法虽有一定片面性，但也不无道理。可以说，地方政府以发展地方经济为首要目标的区域间竞争模式，正是解释“中国奇迹”的主要因素。

对于地方政府公司化运作，笔者认为，主要有两层含义，一是拥有像公司化一样的高效管理模式，二是具有像公司化一样的经营发展理念，两者兼备从而造就了独特的“中国模式”。一方面，地方政府领导表面上是党政主官，实则扮演着“董事长”“总经理”的角色，同时还面临着横向、纵向竞争，横向上主要是指区域间对稀缺资本的竞争，纵向上主要是指各地官员对“晋升锦标”的竞争。另一方面，改革开放以来依靠中央政府所赋予的财权和自主权，地方政府逐渐形成相对独立的利益主体，通过汲取本地资源尤其是土地资源，实现GDP 和财政收入的快速增长。

二、地方政府公司化发展经历的三个阶段

“正反合”是十九世纪德国著名哲学家黑格尔的思想，即通过“正题”、“反题”到“合题”的“三段论”实现逻辑思维的辩证性。笔者认为，对于地方政府公司化运作及发展问题的解释，恰好可以运用这套理论。

在“正”的发展阶段：“正题”是地方政府公司化源于GDP 政绩考核并服务于经济发展。地方政府的“公司化”，不仅表现在其具有像“公司”一样明确的目标，而且还表现在具有像“公司”一样的运作效率，不但可以运用财政手段来激励和奖惩，还可以运用行政手段，甚至是“政治动员”来调动其辖区内的所有资源为其决策服务。明白了上述运作逻辑，我们就能看到地方政府实际上比一般的公司更加“公司化”，一旦确立行动目标，就能够在短时期内发挥出极高的运作效率，体现出极高的实现目标的能力，对推动中国经济发展起到了“催化剂”作用。

在“反”的发展阶段：“反题”是地方政府公司化运作中逐渐产生的不良现象反过来阻碍全面深化改革。事物总有两重性，推动历史进步总要付出一定代价。政府的高能力和高效率也带来了一些负面影响，不仅加剧了产能过剩、恶化了生态环境，还割裂了全国统一市场，特别是导致了地方政府债务过重，让地方发展进入恶性循环。这种做法，短期来看，经济发展很快；中长期来看，社会应有的协调、制约、平衡机制必然被破坏。正是这种无所制约的公司化，地方政府不愿承担其追求经济增长所造成的风险，其“人民性”不断被弱化，这也是中国各地盲目追求高增长带来的内生问题。

在“合”的发展阶段：“合题”是要综合前两个阶段基础上“择其善者而从之，其不善者而改之”，更好地服务于新时代经济社会全面协调可持续发展。党的十九大提出了“中国特色社会主义进入新时代”这一科学论断，这在客观上已反映了当代中国社会经由“正”“反”两个阶段后出现了向“合”发展的趋向和要求。综合之前正反两方面来看，笔者认为，地方政府可以公司化运作，也可以相互之间竞争，但不单纯是经济增长的竞争，更应该是廉政法治、公共服务、社会管理等方面的综合实力竞争。过去地方政府是为GDP 和财政收入增长而竞争，现在要“以人民为中心”，为缓解新时期社会主要矛盾而竞争，深入贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，各地发展体现为既是竞争更是合作的新型关系，旨在促进区域间平衡和充分发展。

三、开启新时代地方政府竞合发展新模式

随着新时代社会主要矛盾的转变，我国客观上已发展到进入一个“合”的阶段。在前两个阶段基础上做好“合”的文章，需要进一步解放思想、实事求是、总结经验，辩证综合前两个阶段上的创新和反思，使理论、制度和道路更趋完善，更符合新时代发展潮流。

一是激发制度创新活力。步入新时代，在地方经济社会创新实践中，地方政府间的竞争不仅没有退出，而是以一种崭新的形式，正在启动一场席卷全国的竞争浪潮，由GDP 竞赛转向高质量发展竞争。这必将对未来区域发展格局和宏观经济运行，产生不可估量的巨大作用，也是我们推崇和鼓励新一轮地方政府竞争模式的主要理由。比如说，创新要争一流城市，对标的是深圳；产业要攀高端，对标的是广州、苏州；营商环境要最优，对标的是北京、上海；生态要补短板，对标的是杭州，等等。这种对标竞争机制，会加速地区间发展差距的缩小，缓解发展的不平衡不充分矛盾，也意味着综合实力的竞争将会更加激烈，地方政府介入经济社会全面发展的动力也会更加强烈。

二是完善政绩考核体系。党的十九大提出了新时代“速度经济”阶段已经转向了“高质量经济”阶段。2017 年底召开的中央经济工作会议，则更加明确地指出，“必须加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核”。考核评价体系的修正，就是为了纠偏地方政府的发展偏好，给地方政府竞争的目标函数中输入新的发展理念。通过完善对地方政府官员的政绩考核体系，并将地方政府债务风险纳入对官员的政绩考核指标当中去，必将进一步增强政府官员化解内在矛盾和债务风险的动力。当务之急是各级政府要把改革开放这些年存在的问题逐步解决，破除唯GDP 的政绩考核“指挥棒”。

三是推进廉政法治和市场化建设。党的十九大报告明确指出，“严厉整治各种顶风违纪行为。以减权限权、创新监管等举措减少寻租空间，铲除滋生腐败土壤。”只有坚持走市场经济之路，坚决反对腐败，才能切断歪路、邪路，矫正市场主体发展的路径，让企业摆脱不正常的政商关系，回归市场本位，转向依靠创新、依靠提升产品和服务质量的内生发展道路。要重新界定地方政府的职能和权限，厘清政府与市场的边界，减少其对资源的直接配置和微观经济活动的直接干预，加快建设统一开放、竞争有序的市场体系，建立公平开放透明的市场规则，把土地供给、融资机制等市场机制能有效调节的经济活动交给市场，推动资源配置实现效益最大化和效率最优化，打造新时代“服务型政府”，助力解决新时代社会主要矛盾，以人民满意的实绩不断满足人民对美好生活的向往。