改革开放以来中国产业政策变迁研究

王培颖

摘要：在我国的经济发展历程中，产业政策一直是调节经济的重要制度之一，自我国1989年正式运用产业政策以来，各个不同的发展阶段均采取了重点不同的产业政策。产业结构优化升级一直是经济发展的重要环节，近几年有关产业政策存在着各种争论，对改革开放以来产业政策进行梳理，不仅能看出产业政策自身的变化，也能反映出我国产业结构的变化，对接下来产业政策的制定具有重要意义。本文内容包括文献综述;对自改革开放四十年来产业政策的变化分四阶段讨论;为将来产业政策调整提出建议。

关键词：产业政策;改革开放;政策变迁

一、引言及文献综述

我国自改革开放以来，经历了40年的高速增长，在经济增长的背后，离不开技术的进步、产业结构的优化、制度的完善等方面。在市场化程度的不断提高以及基本制度体系的不断完善的过程中，政府发挥了巨大的作用，其中一方面即為产业政策的制定与应用。进行产业政策研究，首先要明确一个问题，即产业政策的定义。不同学者关于产业政策本身也存在不同的理解，一种解释将产业政策定义为中央或者地方为了促进某种产业的发展而有意识的采取的一定的政策措施;另外一种范围解释认为产业政策是政府出于经济发展或其他目的，对私人的产品生产领域进行的选择性干预及歧视性对待。在本文的讨论中，界定产业政策为国家为支持某种产业的发展而采取的一系列举措，包括基本制度、金融、税收等各个方面。

产业政策作为一国经济发展过程中重要的部分，在世界范围内都得到了学者们的关注。首先，关于其有效性的研究，学者们持有不同的观点。林毅夫等支持产业政策实施的学者以外部性与市场失灵等理论解释产业政策在经济发展面临市场失灵是能够对资源进行有效的配置。斯蒂格利茨在有关 “东亚奇迹”的研究中，也提到正确的产业政策对经济发展的促进作用。宋凌云和王贤彬利用中国工业企业数据库数据，得出地方政府的重点产业政策可以提高资源重置的效率，显著促进相关产业的生产率提升。

也有许多学者对产业政策的实施效果提出质疑。他们认为产业政策是人所作出的选择，认知存在一定的限制，干预了市场的竞争;同时，也会导致寻租、腐败等问题。黎文靖、郑蔓妮在研究宏观产业政策对微观企业创新的影响中，发现产业政策促进了企业创新的“数量”，却并未提高创新的“质量”。韩乾、洪永森的研究得出产业政策在中长期期间对收益率没有影响。陈钊、熊瑞祥的研究中产业政策在不具有比较优势的行业中并没有起到促进作用[4]。

二、改革开放以来至二十一世纪以前产业政策的变迁

产业政策在改革开放过程中，对我国产业结构的优化升级及产业技术的进步起到了推动的作用。改革开放40年来，产业政策在不同的历史阶段呈现出了不同的历史特征。我国正式运用产业政策是从1989年颁布的《国务院关于当前产业政策要点的决定》开始，本文将我国产业政策变迁划分为四个阶段。

（1）1978年-1991年体制转轨时期

改革开放初期，我国经济发展水平低下，这一时期，是我国经济体制从计划经济向市场经济的转轨时期，市场经济体制还未完全建立。由于该阶段产业结构比例的严重失调，产业政策的重心放在了调整产业结构合理化上。

我国在建国初期，重视重工业的发展，农林牧渔业产业结构严重失衡，工业内部比例也严重失调，国家在该阶段将产业政策的调整方向定位为农业、工业、轻、重的比例调整。1978年发布了《中共中央关于加快工业发展若干问题的决定》。“七五”计划建议中也提到了多个关于产业结构调整的政策要求。经过“七五”时期的发展，工业、农业等发展已经趋于稳定。1989年3月颁布《国务院关于当前产业政策要点的决定》，重视重点产业与一般产业的协调发展、长期方向与短期目标的融合。

（2）1991年-2001年市场经济体制确立时期

改革初期的产业政策调整了经济的整体发展，一定程度上缓解了产业结构失衡的状况，但产业结构有待进一步的优化。1992年邓小平发表了重要的南方讲话，同时伴随着十四大的召开，改革的重要目标确立为建立与完善社会主义市场经济制度。

在对产业结构的调整过程中，国家将第三产业的发展放在了重点位置。1992年《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》中指出要加快发展第三产业。十四大政治报告也提出，“调整和优化产业结构，高度重现农业，加快发展基础工业、基础设施和第三产业”。1994年，国务院颁布《九十年代国家产业政策纲要》，为接下来产业政策的制定提供了指导和依据。

98年以后的产业政策致力于优化产业结构，继续刺激内需。政府报告中多次指出，要推动重点行业与重点企业的改革与发展，压缩过剩行业的生产能力，淘汰落后企业，扩大内需，充分发挥国内市场的潜力。1999年《中共中央、国务院关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》，1999年《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》均致力于产业结构的调整，实现产业结构的升级改造。2001年发布的《“十五”纲要》中继续将产业结构的调整作为主线，加强基础设施建设，服务业发展，高新技术产业发展等等。

三、二十一世纪以来产业政策的变迁

经过二十多年的发展，我国经济已经迈入了新的台阶，二十一世纪之后，是为经济增长的新的阶段。

（1）2001年～2008年21世纪初期至08年金融危机

2001年以来，全世界进入一个新的世纪，我国市场经济体制得到初步建立，市场在资源配置的过程中，发挥着重要的作用;2001年，我国正式加入WTO，国内经济与世界经济紧密相连，各国为了抢占中国市场，将自身一些非核心技术的产业转移到我国我国经济发展迎来了新一轮的经济增长。

十六大强调要走新型工业化道路，以信息化带动工业化的发展;在产业结构的优化升级中，以高新技术产业为先导，基础产业和制造业为支撑，服务业全面发展。2005年“十一五”计划以加强我国的自主创新能力、现金制造业、服务业、基础设施等方面推进产业结构的优化升级。部分能源行业存在的盲目投资等导致的产能过剩问题也是产业政策关注的重要的一个方面。2006年，国务院发布《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》，提出了我国一系列行业存在的产能过剩问题，针对此提出相应措施。2007年发布《国务院关于发展服务业的若干意见》，将促进服务业发展放在重要位置，加快第三产业的发展，对经济结构进行进一步的调整。

（2）2008年～至今 金融危机以后阶段。

2008年爆发全球金融危机，使得世界经济面临着巨大的挑战，我国长期存在的结构不合理、自主创新能力弱、部分行业产能过剩等问题依然存在。产业政策的重点依然是继续进行产业结构的合理化。这段时期产业政策的重点是发展具有先进技术、清洁能源、就业能力强的现代产业体系。第一产业结合科技以高效的方式生产;第二产业以高技术促进传统产业发展;第三产业内部注重现代化服务业发展。

2008年中央工作会议中指出金融危机造成世界经济形势复杂，而在我国的问题与矛盾，进一步加剧了经济发展的困难。会议提出优化产业结构要通过提高自主创新能力，培育建设战略性产业，加强生产性服务业和生活性服务业的发展等方案。2011年，《“十二五”纲要》中提出我国经济发展存在的突出问题，要顺应市场的发展，充分发挥我国产业在国际竞争中的比较优势。2015年国务院政府报告中提出要推动我国产业结构迈向中高端。 2017年，十九大召开，提出我国社会的主要矛盾已经发生了变化之后产业政策的重点方向为实体经济的发展，加快信息化科技与实体经济的融合，继续深化供给侧结构性改革。

四、产业政策调整建议

从我国产业政策变迁的40余年来看，不同阶段的产业政策具有不同的侧重点。改革开放初期，产业政策主要采取直接干预，致力于解决人民的基本生活问题。经过一段时期的发展，人民的基本生活得到了保障，产业政策的调整目标转向第二产业内部与第三产业的大力发展。进入21世纪以来，第二产业在国内生产总值中占据的比例趋于稳定，2009年以后，第一产业的占比有所下降，第三产业的占比有所上升。近些年国家制定发布的各种产业政策一直在强调产业结构的不合理，产业优化升级的问题，但实际的调整结果并不理想。下面为本文关于产业政策的调整建议。

第一，减少直接干预，重点发展对产业的辅助作用，积极发挥市场的竞争作用。过去产业政策不能充分发挥作用的一点在于产业政策采取了过多的直接干预，影响了市场作用的发挥。在产业结构优化升级的过程中，重要的是资源的有效配置。要实现对资源的有效配置，产业政策应当结合充分的市场竞争，实现资源向着符合发展优势的产业转移。

产业政策调整的另一个方向是帮助企业实现交易费用的降低。当资本、劳动力等条件相同时，交易费用对企业的发展存在巨大的影响;但交易费用的问题仅靠企业自身是无法解决的，这就需要政府制定相关产业政策，降低企业的交易费用。政策重视各种基础设施的建设、资金的支持等方面，实现企业交易费用的较低，使其市场上更具有竞争力。

第二，建立激励机制，激发政府官员与企业家的创新能力。制度不仅存在约束调作用，同样存在激励作用。产业政策在发挥作用的时候，对人的激励是不可缺少的～个方面。作为产业政策的制定者，政府需要综合考虑多方面的因素来影响产业结构的发展方向，促进经济增长，在这个过程中，不免会存在工作墨守成规的状况，使得发展缓慢。所以，适当的激励制度能够激发官员的制度创新能力，激励制定最适合当地的发展方式。

产业的发展更依赖于企业家的经营，我国为促进创新的发展也采取了一系列政策，结果是企业申请的专利数确实有所上涨，但主要是创新“数量”上涨，并非“创新”质量的上涨。所以，产业政策应考虑如何激发企业家创新能力。对企业的创新设计给予一定的补助或优惠政策，但要注意套用资金的现象;知识产权制度也能与产业政策相辅相成，更好的激发企业家的创新意识，培养创新能力。

第三，对当地比较优势产业的选择。各地在推动产业结构的优化升级中，会选取重点支持的产业，其选择应当符合地区的比较优势。但是，比较优势产业选择错误会造成大量人力物力的浪费。所以，产业政策要综合考虑地区的资源充足程度、市场化程度等问题，重要的是要结合市场自身的调节作用，选择真正适应市场发展规律的产业，对其发展给予辅助作用。

参考文献

[1]林毅夫.张军.王勇.寇宗来.产业政策：总结、反思与展望[M]北京大学出版社，2018.

[2]趙昌文等.新时期中国产业政策研究[M]中国发展出版社，2016.

[3]林毅夫.产业政策与我国经济的发展：新结构经济学的视角[J]复旦学报（社会科学版），2017（02）.

[4]陈钊.熊瑞祥.比较优势与产业政策效果[J]管理世界（月刊），2015（08）.

[5]黎文靖.郑曼妮.实质性创新还是策略性创新？——宏观产业政策对微观企业创新的影响[J]经济研究，2016（04）.

[6]宋凌云.王贤彬.重点产业政策、资源重置与产业生产率[J]管理世界，2013（12）.

[7]李文溥.陈永杰.经济全球化下的产业结构演进趋势与政策[J]经济学家，2003（01）.

[8]韩乾.洪永淼.国家产业政策、资产价格与投资者行为.[J]经济研究，2014（12）

[9]戚聿东.张任之.海外产业政策实施效果研究述评[J]经济学动态，2017（05）.

[10]斯蒂格利茨等.东亚奇迹的反思[M]中国人民大学出版社，2013