世贸组织改革的争论焦点

朱杰进

世界贸易组织（WTO）改革是当前国际制度转型和国际大变局的重要组成部分，主要行为体纷纷提出了改革方案。2018年9月18日，欧盟公布了《WTO的现代化概念文件》;2018年10月25日，加拿大发布了《WTO改革的联合公报》（称为加拿大方案）;2018年11月1日，美欧日联合提交了《增强WTO协定下透明度和通报要求的程序》;2018年11月26日，欧盟、中国、加拿大、印度等联合提交了关于打破WTO上訴机构法官遴选僵局的两份方案;2018年11月23日，中国商务部发布了《中国关于WTO改革的立场文件》。值得注意的是，尽管美国在WTO改革的问题上很活跃，但到目前为止，美国尚没有公布关于WTO改革的立场文件。因此，只能从2018年10月达成的《美墨加协定》以及美国贸易代表办公室的一些零散表述来判断美国的立场。

比较这些方案会发现，尽管各方都同意改革，但在改革立场上却存在重大的差异。如果画一个光谱的话，美国和中国位于两个端点，欧盟位于中间。美国以上诉机构大法官的遴选为要挟，强调不改革就退出，属于WTO改革的“激进派”。中国提出了WTO改革的三项基本原则和五点基本主张，其核心是维护现有多边贸易体制，为WTO改革划定了范围，属于“稳健改革派”。欧盟在中美之间扮演斡旋调停的角色，属于WTO改革的“中间派”。

大体上看，这三大方案在四个方面存在争论，焦点分别是改什么（实质性规则）、怎么改（谈判模式）、改了以后怎么执行（通报和透明度）、改了以后怎么执行（争端解决机制）。

位于瑞士日内瓦的世界贸易组织总部。

第一，改什么（实质性规则）。在改什么问题上，美国方案和欧盟方案都提出要在国有企业补贴和数字贸易壁垒两大议题上建立和强化新的实质性规则。关于国有企业补贴，2018年5月31日，美欧日贸易部长发表联合声明提出，要共同应对导致产能过剩、对本国工人和企业造成不公平竞争的非市场做法。2018年9月25日，美欧日联合声明再次提出，要制定关于国有企业和产业补贴的新规则，以便为工人和企业创造更加公平的竞争环境。这些措辞针对中国的意图十分明显。

关于数字贸易壁垒，美国、中国和欧盟在今年6月于日本大阪举行的二十国集团（G20）峰会上进行了直接的交锋。美国强调要推动数据跨境自由流动，反对数据储存的本地化。欧盟提出在保护数据隐私的同时要促进数据自由流动，认为数据碎片化和数字壁垒对世界经济增长不利，尤其是对中小企业不利。中国则强调数据流动的前提是国家安全，要确保数据的安全有序利用，同时要保留各国自主储存数据的权利，要保护发展中国家的数字权益，防止南北数字鸿沟进一步扩大。

第二，怎么改（谈判模式）。美国方案提出要采用新的诸边谈判模式，即所谓的小多边模式，认为协商一致模式导致WTO谈判效率低下、陷入僵局。中国方案则提出，WTO要坚持遵循协商一致的谈判模式，改革议题的选择和最终结果应该通过协商一致的方式来做出决策。同时，改革应坚持WTO多边贸易体制的主渠道地位，不能以所谓的新概念、新表述混淆并否定多边贸易体制的权威性。欧盟方案提出，一方面，在可能的情况下，继续坚持协商一致;另一方面，在无法协商一致的领域可以采用诸边模式，并对愿意加入谈判的成员保持开放，谈判成果基于最惠国待遇原则普遍适用。

第三，改了以后怎么执行（通报和透明度）。美国方案和欧盟方案都提出要强化WTO成员通报和透明度的义务，以改善规则的执行：第一，设立通报义务程序工作组，对成员通报义务履行情况进行年度评估;第二，在贸易政策审议中加入通报义务的审议;第三，对通报义务不达标的成员采取惩罚措施。中国方案认为，通报和透明度义务是一套对成员的纪律约束措施，虽有一定价值，但如果要采取惩罚措施则会带来负面影响，因而必须要区分“有意违约”和“无力履约”。

第四，改了以后怎么执行（争端解决机制）。争端解决机制是WTO规则执行的基石，被誉为WTO皇冠上的明珠，但美国阻挠上诉机构大法官的遴选，导致争端解决机制面临停摆的风险。欧盟方案和中国方案提出，WTO改革应优先处理危及其生存的关键问题，即尽快解决上诉机构大法官的遴选问题：第一，将大法官人数由七人增加到九人;第二，将大法官任期由四年改为六年;第三，明确新法官遴选的时间期限。美国尚没有对欧盟和中国的提议做出任何回应。