长沙政务营商环境优化及其评价指标体系构建

彭亮　李黎

摘要：在分析政务营商环境各参与主体的功能、责任、目标和要求的基础上，结合长沙特有的文化，对政府服务定位、政务服务瓶颈因素加以研究，以此确立长沙政务服务环境优化要素，提出服务型政府的观点;并以创新型区域引领，以标准化、智能化、法治化、便利化为原则，从需求识别、服务职能、服务能力、服务效能四个维度构建了政务服务评价指标体系，为改进和优化政务服务数据支持。

Abstract： Based on the analysis of the functions， responsibilities， objectives and requirements of each participant in the government business environment， and combined with the unique culture of Changsha， this paper studies the orientation of government services and bottlenecks of government services， in order to establish the optimization elements of Changsha's government service environment and put forward the viewpoint of service-oriented government， and leads by innovative regions. Based on the principles of standardization， intellectualization， legalization and facilitation， the evaluation index system of government service is constructed from four dimensions： demand identification， service function， service capability and service efficiency， in order to support the improvement and optimization of government service data.

關键词：政务营商环境;政务服务优化;指标体系构建

Key words： government business environment;optimizing government service;construction of index system

中图分类号：F279.2                                     文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2019）29-0016-03

0  引言

营商环境优化是以习近平同志为核心的党中央提出的经济发展新方略，也是党的十九大之后“放管服”改革的新目标。2018年1月3日，李克强总理在国务院第196次常务会议上明确提出，要“抓紧建立营商环境评价机制，逐步在全国推行”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中，将营商环境分为市场环境、政务环境、法律政策环境和人文环境四个大类。政务营商环境作为一类指标，指的是制约企业达到其最高生产率的政府服务能力及水平的总和。根据国家发展总体规划，湖南省在“创新引领·开放崛起”战略发展规划中明确提出了优化“大环境”，创造开放崛起的良好软环境;优化营商环境，主要以创造宽松有序的投资环境、高效务实的政务环境、快捷便利的贸易环境，构建“亲”、“清”新型政商关系，努力营造标准化、法治化、便利化的营商环境为目标。

对于营商环境的关注，国外研究营商环境起步较早，1979年世界经济论坛发布一期《全球竞争力报告》是最早构建面向全球经济体的营商环境评估体系，主要从制度、基础设施、宏观经济环境等方面来阐述;经济学人智库（EIU）每五年也发布一次《营商环境排名》，是通过对82个国家的政治环境、宏观经济环境、市场机会、政府对自由市场及外国投资的政策、外贸和外汇管制、税收、融资、劳动力市场和基础设施等十大领域的研究，对各国营商环境的质量、吸引度进行排名，此排名不仅基于国家的过去表现，而且基于经济学人智库对国家营商环境未来五年的预测;世界银行连续十五年对全球190个经济体的营商环境进行评估，并发布年度《全球营商环境报告》。其他相关研究主要从营商环境组成（Duncan，1972）、营商外部环境与内部环境影响比较（Daft，1999）、营商环境各要素对其影响程度（Jroge Baton，2003）等方面进行研究。国内相关研究起步较晚，以官方出台制度或意见为主。2012年6月广东省进行系统性理论研究和实践，提出了“建设法治化国际化营商环境”;2014年底广东佛山市探索建立了《佛山市营商环境指标体系》，成为国内探索国际化法治化营商环境实践先行者。国内学者们主要从营商环境政务融资（蒋天虹，2004），信用保证（于文建、邓蒂妮，2008）、实证研究（杨涛，2015）、体系框架（黄育容，2015）、考察对象（胡益，2018）、招商环境（宋林霖，2018）、指标报告（万博新经济研究院，2018）和政务环境优化及其指标构建（彭向刚、马冉，2018）等方面着手。在评价指标的应用方面，一些地方尝试构建运用营商环境评价指标，推进营商环境建设;沈阳市聘请第三方评估机构，采用世行评估体系，对本地部分典型企业和政府部门的深入调研，确定所处的位次，并对评估显示差距较大的问题，开展专项整治。江苏省参照世行标准制订本地特色指标;广东省工商行政管理局结合商事制度改革实际，围绕省内各地市开办企业过程中的重点、难点环节和《广东省商事登记条例》的贯彻落实情况，设计开办企业便利度指标体系。总的来说，我国在营商环境优化及其评价方面尚处于起步阶段。

从现有研究文献来看营商环境的评价维度主要从国际化、市场化、法治化、便利化展开;由于营商环境评价指数普适性较差，无地域性差异等，在一定程度上一些指数并没有完全反映出地区营商环境的实际情况;在评价及其构建营商环境指标体系时，地区的实际情况、国情的特殊性和企业家的主观性很少涉及。

良好的营商环境是吸引投资和加快企业发展的一个非常重要的基础条件，伴随共享经济的强势崛起和开放型经济的发展壮大，传统的政府规制和营商环境面临新挑战，迫切需要加以改革与优化，以适应和服务于新时代中国经济发展的转型升级。以服务为导向的新型政务营商环境，可以达成深化“放管服”改革的要求，实现构建新型政商关系的要求，体现降低企业制度性交易成本的诉求，提升政府服务能力的追求。在“创新引领，开放崛起”的战略背景下，深入研究长沙政务营商环境优化及其评价，来提升长沙政务服务能力，增强长沙区域经济竞争力具有重要的现实意义。

1  长沙政务营商环境优化内容

在政务营商环境中政府的政务服务供给是政府基本职责，政务服务以企业需求为导向，以政府职能或法律规定为依据，以优化营商资源配置为策略，要根据新时代企业需求不断调整优化。政务营商环境包含制约企业达到其最高生产率的政府服务能力及水平的总和，从中可以得出主要是政务服务能力和水平。纵观国内国际的政务服务优化，都有一个整体的导向;新加坡以法治优先，建立健全法律法规，并提供有力的保障;深圳以效率优先，提出“时间就是金钱，效率就是生命”，着力打造高效的便利营商环境;天津以便利优先从贸易自由、投资便利、金融服务完善、高端产业聚集、法制运行规范、监管透明高效、辐射带动效应明显等着眼，探索投资便利和贸易便利的措施。湖南的战略是“创新引领，开放崛起”，以此长沙政务营商环境优化的导向是以创新为先，不断深化改革，加大开放力度，积极推动创新，因此長沙政务营商环境优化的内容应以此为导向，寻求突破口，助推长沙创新型城市建设。

优化长沙政务营商环境，从提升政务服务效能着手，各参与主体是服务与被服务的关系，也是需求与被需求的关系;各主体都有社会经济生态的责任和义务，都以友好服务，高效务实的政务环境为目标。如图1所示。

通过调研提炼，长沙政务服务环境中各参与主体的功能和责任以及构成要素都存在较大错位;服务理念守旧，服务设施待完善，服务制度需规范和标准化，服务流程待理顺，服务能力待提高，服务效能待提升。在调研中还发现，政务服务门好进，脸好看，事还是难办，究其原因除了以上的问题外，还包括政务服务业务不精或明知道业务办理过程中有痛点，却视而不见或事不关己的态度，不及时完善改进，查漏补缺;另外计划经济等一些历史遗留问题也导致政务服务效能不高;以友好服务，高效务实的政务服务为目标，在解决以上问题的基础上优化长沙政务服务环境。

2  长沙政务营商环境优化

区域政务营商环境优化，需从体现“放管服”改革的要求，新型政商关系渴求，降低企业制度性交易成本的追求，提升区域政府服务能力的要求，最终提高区域经济竞争力的诉求。

2.1 更新服务理念

更新服务理念是优化政务服务的前提条件，政务营商环境优化主要包括政务服务和政务公开，在服务中需改变过去的服务思路，要积极开放的去做好服务工作，理念不更新，思想不解放，政务服务优化就缺乏前提条件，在服务过程中需做到不失位、不错位、不越位。区域政府应当秉持“公开、公正、法治、诚信、便利、廉洁、担当、平等”八大服务理念;以深化改革为抓手，以放管服为导向，构建“亲”、“清”新型政商关系，努力营造标准化、法治化、便利化的营商环境为目标。在更新服务理念中还需践行湖湘特有的“霸得蛮、耐得烦、吃得苦”的文化精髓，融入到政务服务当中，构建服务新型政府。

2.2 完善服务设施

完备的服务基础设施是提高政务服务效率的物质基础，要加快推进“互联网+政务服务”一体化平台建设，加强与其他部门对接，推动平台优化升级，统一政务服务事项，推进政务服务标准化、智能化、便民化，让平台建设成果为企业提供更多便利、为科学决策提供支撑。另外需积极拓展和整合政务大厅的业务，一站式服务，让企业少走路，不走弯路，提高办事效率，其他配套设施设备也需要建设和完善，做到责任细化，服务便利化、精准化。

2.3 优化服务制度

优化服务制度是推动政务服务环境优化的必要途径，在优化服务制度过程中，如何激活企业的活力，也要满足政府公共利益的最大化，最终达成双赢，是优化服务制度的难点和痛点，只有共同承担相应的责任，用发展去解决问题，去改革去优化制度，做到“法无禁止即可为，法无授权不可为”，不断优化完善制度，按制度办事。

2.4 改进服务流程

改进政务服务流程是落实政务营商环境优化的主要手段，要公开业务服务流程，且把业务流程中的痛点摘除，提高服务精确度和便利度，最终提高服务效能。

2.5 提高风险防控

提高风险防控是优化政务营商环境的内在要求，当前信用制度建设较快，信用逐渐恢复，但也存在系统风险，需抓好督查评估，对各级各有关部门的规划实施、政策落实和项目建设情况开展督促检查，及时解决存在的问题，各有关部门加强分工协作，对照规划目标和任务，研究制定和细化措施，并抓紧实施。

2.6 大力推进“放管服”

大力推进“放管服”是优化政务营商环境的动力，持续推进“放管服”改革，加快推进政府职能转变，不断优化营商环境。要聚焦信息共享、权力“瘦身”等重点难点问题，激发市场活力和社会创造力，推动区域经济高质量发展。

3  长沙政务营商环境评价指标体系构建

政务服务环境作为区域经济高质量发展和强竞争力的重要保障，对其评价意义重大;与国际上成熟的评价体系相比较，我国明显滞后，结合我国实际情况，“以放管服”为导向，迫切需要构建新型政务服务环境评价指标体系来优化提质政务营商环境，这是区域经济发展的内在要求，也是中国改革发展的内在逻辑，更是适应人类命运共同体的战略选择。

从上面分析中可以得出：可从政商需求识别、政务服务职能履行、政务服务供给力和政务服务供给能效四个测量维度来构建长沙政务营商环境评价指标体系。这四个维度是上述政务营商环境优化目标的提炼整合，有效并实质性评价政务服务环境的真实性水平。具体见表1。

4  总结

伴随经济的高增长放缓、改革的不断深入和开放型经济壮大，传统的政府管理规制很难适应新型经济的发展需要;加之区域经济竞争日益激烈，区域的营商环境正面临新挑战，迫切需要改革或优化，以适应和服务于区域经济新时代发展的转型升级。而作为区域经济高质量发展和有力竞争的重要保障，区域政务服务环境的优化及其评价意义重大。区域政务服务环境的优化及其评价应根据其区域的发展战略，结合区域内的特有文化，现实基本条件为基础，以“放管服”为导向，“以评促改”为手段，采取PDCA模式，以ECRS原则进行分析优化，不断改进区域政务营商环境，形成区域政务服务质量提升环。通过对长沙政务营商环境的“地域性、功能定位、瓶颈因素、制度设计”等问题加以分析，提出其空间优化的建议，并构建了其评价指标体系，为长沙政务服务环境改进工作提供参考，以达到政务环境质量的循环提升。以强化政务公开、政务服务工作过程，提升政务服务效能，营造良好营商环境，促进长沙区域经济社会持续健康发展。另外，在指标体系的建构时，只考虑当前的研究情况，为了对政务服务环境进行有效实时的评估，下一步在调研采集数据、分析数据或得出结论时，可以根据实际情况调整完善指标体系和参数。

参考文献：

[1]世界银行集团.2014营商环境报告[M].世界银行和国际金融公司联合出版，2014-06-01.

[2]石楠，崔岩.营商环境指标体系文献综述[J].中国市场监管研究，2019-01.

[3]彭向刚，马冉.政务营商环境优化及其评价指标体系构建[J].学术研究，2018-11.

[4]李清池.营商环境评价指标构建与运用研究[J].中国行政管理改革，2018-09.

[5]杨涛.营商环境评价指标体系构建研究[J].商业经济研究，2015-11.