关于海事主管部门强制清污费用索赔途径分析

张晓雷 章荣军 刘淑军

摘  要：本文将海事主管部门强制清污费用索赔分为不涉外和涉外两类，对两类清污费用索赔途径的法律依据进行了梳理和分析，提出了行政强制执行和民事诉讼两类索赔途径，并进行了利弊分析，提出了有关司法建议。

关键词：海事主管部门;清污费用索赔;行政强制执行;民事诉讼

由海事主管部门强制进行清污的作业费用（以下简称“清污费用”）应当通过行政强制执行的方式进行索赔，还是通过民事诉讼的方式进行索赔，实践中有不同看法。笔者认为，具有涉外因素的燃油泄露造成的污染，应直接提起民事诉讼;不具有涉外因素的燃油泄漏造成的污染，应通过行政强制执行，即通过行政诉讼程序解决。

1 《行政强制法》施行前，清污费用索赔的法律依据与途径

2005年《第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》第一百四十五条规定：“国家海事行政主管部门或其他企事业单位为防止或减轻油污损害而支出的费用，包括清污费用，可直接向油污责任人提起诉讼。”近年来（2012年以前）的重大船舶污染案件中，如“宙斯”轮等案法院均支持海事主管部门通过民事诉讼方式向肇事船方索赔船艇、人员、设备、物资等国家应急力量的强制清污费用。

2 《行政强制法》施行后，不具有涉外因素的清污费用的索赔依据与途径

2011年6月30日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了《中华人民共和国行政强制法》，自2012年1月1日起施行。海事主管部门无论是自行清污还是委托第三人清污，均属于《中华人民共和国行政强制法》第五十条规定的代履行行政强制措施，并且在特定情况下，根据《中华人民共和国行政强制法》第五十二条的规定，海事部门可以立即采取代履行措施。

根据最高人民法院行政强制法研究小组的意见，代履行结束以后，行政机关可以做出行政决定，要求当事人支付相应费用。当事人拒不履行缴费义务又不对支付代履行费的行政决定申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政机关可以依法向人民法院申请强制执行。据此，强制清污行动结束以后，海事主管部门应当作出行政决定，要求肇事船方支付相应费用或提供担保，肇事船方拒不按照海事主管部门的决定支付强制清污费用又不对该行政决定申请复议或者提起诉讼的，海事主管部门有权要求担保人承担担保责任或者申请强制执行。

但具体司法实践中，鉴于没有赋予海事行政部门的强制执行权，根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条、第五十三条的规定，海事主管部门应当自期限届满之日起三个月内依法申请人民法院强制执行。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十四条以及最高人民法院《关于海事法院受理案件范围的规定》第八十五条的规定，海事行政主管部门可以向其所在地有管辖权的海事法院申请强制执行。海事法院可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条以及最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百五十五条的规定进行强制执行，而不能够进行民事诉讼进行索赔。

上述观点也被审判实践所证实，最新的案例是湖北省高级人民法院关于“上海某海上应急服务有限公司与平潭某船务有限公司、中国某保险公司海事海商纠纷”的裁决（[2018]鄂民终664号）。湖北省高级人民法院认为“海事局根据《行政强制法》第五十条、五十二条的规定，指派海上应急服务公司对油污进行监防清除的行为，符合行政强制行为中委托第三人代履行的情形。海上应急服务公司接受行政委托开展油污清除防控过程中，始终未与恒鼎公司进行过磋商，亦未就油污清除事宜签订过合同，双方之间并不形成平等主体之间的民事权利、义务关系。故缺乏提起民事诉讼的事实和法律”。

3 《行政强制法》施行后，具有涉外因素的清污费用的索赔途径与依据

第八届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议决定，中华人民共和国加入《维也纳条约法公约》。而《维也纳条约法公约》第二十六条规定“条约必须遵守。凡有效之条约对其各当事国有拘束力，须由各该国善意履行”，同时第二十七条规定“一当事国不得援引其国内法规定为理由而不履行条约”。

根据我国参加的《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》第一条“定义”第二“‘人员系指任何个人或合伙人或任何公共或私人机构，无论是否系法人，包括国家或其任何构成部分”，可知“污染事故发生后任何人员采取的防止或尽量减少污染损害的任何合理措施”，包括海事主管部门采取的强制清污措施产生的索赔权，均可以根据《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》的规定进行民事索赔。

根据目前我国法律适用的规定，不具有涉外因素的案件，是不適用国际公约的。这也被最高人民法院关于印发《第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》第一百四十七条“我国加入的《1992年国际油污损害民事责任公约》（以下简称1992年油污公约）适用于具有涉外因素的缔约国船舶油污损害赔偿纠纷，包括航行于国际航线的我国船舶在我国海域造成的油污损害赔偿纠纷。非航行于国际航线的我国船舶在我国海域造成的油污损害赔偿纠纷不适用该公约的规定”的法律适用精神所确认。

4 清污费用行政强制执行和民事诉讼的利弊分析

根据《行政强制法》采取的索赔，燃油泄漏方承担的是行政责任，根据《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》采取的索赔，燃油泄漏方承担的是民事责任。而根据《民法总则》第一百八十七条“第一百八十七条 民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任;民事主体的财产不足以支付的，优先用于承担民事责任”以及《侵权责任法》第四条第二款“因同一行为应当承担侵权责任和行政责任、刑事责任，侵权人的财产不足以支付的，先承担侵权责任”的规定，民事赔偿优先，这必然对行政强制清污造成巨大影响，也是不利于海洋环境污染的有效预防的。

我国制定的《防治船舶污染海洋环境管理条例》第五十三条规定“发生船舶油污事故，国家组织有关单位进行应急处置、清除污染所发生的必要费用，应当在船舶油污损害赔偿中优先受偿”，也就是说，有多个债权人索赔油污损害赔偿的话，强制清污的费用优先于其他油污损害债权人。当然这与最高人民法院关于印发《第二次涉外商事海事审判工作会议纪要》第一百五十一条“在船舶油污损害赔偿纠纷中，权利人就清污费用的请求与其他污染损害赔偿的请求按照法院所确定的债权数额比例受偿”的规定相悖。笔者认为，应当优先适用《防治船舶污染海洋环境管理条例》的规定，主要原因为一是《防治船舶污染海洋环境管理条例》是由国务院根据《海洋环境保护法》制定的，且海洋环境污染防治属于《宪法》规定的国务院职权。符合《立法法》第六十五条关于国务院制定行政法规的规定;二是《第二次涉外商事海事审判工作会议纪要》属于最高人民法院发布的审判文件，并不是正式的司法解释。根据最高人民法院《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第四条“民事裁判文书应当引用法律、法律解释或者司法解释。对于应当适用的行政法规、地方性法规或者自治条例和单行条例，可以直接引用”规定，应当适用《防治船舶污染海洋管理条例》第五十三条的规定。

因此，当前在海洋环境污染形势严峻的情况下，笔者建议通过调整立法思路或者通过最高人民法院发布司法解释等形式，赋予事主管部门及其委托代履行的第三方有权选择通过民事诉讼的方式主张权益，以维护提供清污作业方的主体的合法权益。