影响欠发达地区地方性高职院校质量发展的因素与对策分析

刘武周 秦敏

摘要：欠发达地区地方性的高等职业教育是我国高等教育的短板，我国在由教育大国走向教育强国的征程中，既不能让高等职业教育掉队，也不能让地处欠发达地区地方性的高等职业教育掉队。文章通过分析得出影响欠发达地区地方性高职院校（以下简称院校）的主要因素有：办学经费少且来源单一导致持续发展能力弱;行业区域劣势导致聚集资源能力差;思想趋于保守导致发展主动性差。文中提出了实现院校质量发展的主要对策：树立“服务”理念，精准办学定位;树立“经营”理念，整合办学资源;树立“质量”理念，提升办学水平;树立“法治”理念，坚持党的全面領导。

关键词： 欠发达地区;地方性高职院校;影响因素

中图分类号： G710  文献标识码： A 文章编号： 2095-8153（2019）04-0001-06

一、问题的提出

职业教育是“被政府和企业视作提升劳动生产力、获取国际竞争力的主要手段，并被认为是解决失业尤其是结构性失业的工具”[1]，同时也是政府和企业在经济和社会领域所做出的积极应对，是经济社会发展到一定阶段的产物，表征着经济社会发展的“晴雨表”。职业教育自西方引入到我国，经历近100年的发展，但真正大发展是近20年的事。我国高等职业教育的快速发展被认为“既符合经济发展的需要，也为中国高等教育的结构改革提供了动力。它为高等教育打通了另外一个入口，同时也为那些在职业院校学习的学生通往大学之路打开了一扇大门。”[1]高等职业教育在国家经济社会发展中的作用越来越重要，党和国家高度重视职业教育发展，习近平总书记亲自审定《国家职业教育改革实施方案》，高等职业教育作为一个独立的类型在《方案》中再次予以确定。近期，教育部、财政部发布《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》（双高计划）提出，要集中力量建设50所左右高水平高职学校和150个左右高水平专业群，打造技术技能人才培养高地和技术技能创新服务平台。“双高计划”全面吹响建“中国特色、世界水平”现代职业教育体系的号角。

然而，我国的高等职业教育发展极不平衡。从全国范围来看，有省域之间发展的极不平衡，存在“东北—中部—西南塌陷”现象。以第二届全国高职高专院校“优质校”建设与评价论坛发布的“2019年中国高职高专院校竞争力排行榜”为例，仅有1所“东北—中部—西南”区域高职高专院校进入前10名，6所“东北—中部—西南”区域高职高专院校进入前20名，17所“东北—中部—西南”区域高职高专院校进入前50名。又以四年一度与科技“三项奖”并行的国家级教学成果奖2018年评奖结果为例，仅华东地区获奖数130项，占比44.22%，大于西南（9.86%）、华中（9.52%）、西北（7.14%）、东北（4.08%）的总和，江苏、山东、广东、浙江等发达省份领跑高职高专院校获得国家级教学成果奖数量前4名。我国高等职业教育存在着教学科研水平和教育资源分布严重失衡的情况。从“东北—中部—西南”省（市）的省域内看，往往省会城市所在地办学的高职高专院校发展水平较高，地市州所在地办学的高职高专院校发展水平较低，市域之间的发展也不平衡。再以第二届全国高职高专院校“优质校”建设与评价论坛发布的“2019年中国高职高专院校竞争力排行榜”四川高职高专排名为例，仅有2所地市州高职院校进入四川高职高专院校综合竞争力前10名，3所地市州高职院校进入四川高职高专院校综合竞争力前20名。可见，我国高等职业教育的发展既有总体教育水平提升的迫切要求，同时又有缩小地区差异的严峻挑战。我国在由教育大国走向教育强国的征程中，既不能让高等职业教育掉队，也不能让地处欠发达地区地方性高职院校掉队，迫切需要政府部门、院校自身厘清影响因素、精准施策、精准发力，破解发展瓶颈，补齐短板，提升办学和育人水平。

二、影响院校质量发展的主要因素

（一）办学经费少且来源单一导致持续发展能力弱

我国大部分高职院校是由高专、短期职业大学、成人高校、重点中专“三改一补”而来。由于过去办学场地窄、条件差，完全不适应高等职业教育发展的新形势，因此，在过去的十余年，多数高职院校都投入巨资加快新校区建设、实训基地建设、实训设备设施改善等，地处欠发达地区的地方性高职院校亦不例外。然而，欠发达地区地方性高职院校的办学经费少且来源单一，主要靠政府财政拨款和学费收入，特别是政府财政的生均拨款收入。地方政府往往由于职业教育成本高、专业化程度高、设备陈旧等问题而不愿意对其投资，加之多数地级市政府没有举办高等教育的经验，也没有充足的经费支撑，因此即使国家有1.2万元的年生均拨款硬性规定，实际上也是难以达标。我国高职教育的生均拨款自2005年以来快速增长，“但在国内远低于央属高校、地方本科院校，校际之间的差距非常大，部分地市级政府及行业企业举办学校的生均拨款非常低。”[2]也有数据表明，“我国普通高等学校约占40.92%，高职高专学校约占59.08%，但在全国高等教育经费中，高职高专的教育经费仅占总经费的约17.82%。中国以不到五分之一的教育经费承担着五分之三的高等人才培养任务，高职院校的办学规模与国家教育经费投入严重倒挂。”[3]欠发达地区地方性高职院校所处区域多为低技能经济，“大多数企业坚持寻求低成本、低技能的员工，很少投资培训和研发”[1]，加之目前国内还缺乏教育资金筹集的体制和机制保障，个人和企业的投资主要面临回报不确定、回报率低等问题，所以难以吸纳个人和企业的投资。办学经费严重不足是欠发达地区地方性高职院校“头等之痛”，多数院校把有限的资金投入了新校区建设，真正用于内涵建设与发展的资金相当有限，甚至个别院校办学经费主要用于教职工人头经费支出，长期处于“维持运转”状态，难以实现高质量发展。

（二）行业区域劣势导致聚集资源能力差

“职业教育是一种与区域经济社会发展密切相关的一类教育，经济社会发展的区域性特点决定了职业教育体系的区域性特点。”[4]作为一种服务于产业的教育，“产业”是职业教育办学的“源头活水”，“企业”是职业教育办学的“天然伙伴”。然而，欠发达地区地方性高职院校其所在的区域企业主要以中小微企业为主，大型企业、行业领导型企业、技术链上游企业极少，产业中先进的技术、技能、人员、信息难以参与到院校的人才培养，难以实现“校企双主体”育人;产业零星、门类不齐、发展水平较低，难以支撑院校一流专业建设。因此，院校无法立足本地产业发展办专业，围绕本土企业提质升档需要开设课程，进而影响办学水平的提升。

“高等职业教育除了面向区域经济社会外，还具有主要服务于某个行业的特征”[5]。然而，欠发达地区地方性高职院校多为几所中专学校拼凑而成，专业门类多，但无特定的行业背景。“历史”上与行业缺乏“天然”的联系，“后天”又缺乏与行业“交好”的机会，在自身资源禀赋不足的情况下很难真正融入行业，依托行业开展“产教融合、校企合作”，难以实现高质量发展。

此外，因为院校所在区域劣势明显，难以吸引较多的生源，优质的生源，造成了院校生源数量不足、质量不高，影响了教学质量提升和学生优质就业。同时，基于区域劣势和教师待遇较差的原因，难以引进并留住优质的教师，尤其是一些紧缺专业、关键岗位表现突出的教师;缺乏持续的人才经费支撑，难以搭建教师成长的平台，容易造成高水平人才的流失;此外，多校合并的历史原因，师资队伍整体水平较差的遗留问题消化周期较长。

再者，在国家“扶强扶优”的政策导向下，政府主要采用专项投入的方式“拔尖”建设，一大批欠发达地区的地方性高职院校难以从政府获得项目资助的机会，导致经常“缺席”重大、优质项目申报，难以得到实质性扶持，一次又一次地错失绝佳的发展机会，未能全面抬高“质量底线”。

（三）思想趋于保守导致发展主动性差

高等职业教育由于其“跨界”的属性，其面临的外部环境相比普通高等教育而言还要更加复杂，这就意味着需要院校具有敏锐的捕捉市场信息的能力，“跨界”的整合资源能力，创新灵活的办学能力，这都要求具有“开放、合作、共赢、利他”的心态，增強发展的主动性。然而，欠发达地区地方性高职院校较少具有开门办学的意识，从“立足地方、服务地方、促进经济社会发展”的角度来考虑办学;较少具有政策意识，研究政策，统筹安排，协调各方去争取项目、资金、合作，解决院校发展的主要问题;较少具有服务意识，难以在人才培养过程中去研究地方经济社会发展的有效需求，失去立足产教融合制定人才培养方案、建设优化专业、开展科研服务的主动性;较少具有问题意识，难以在“差不多”“过得去”的现实中发现问题、正视问题、研究问题、寻找办法措施解决问题。例如，多数二级院系只有教学主体意识，没有办学主体意识，少有主动寻求校企合作、开展合作育人的行动，往往因为缺钱、缺场地、缺技术时才考虑合作，较少从“培养人”这个角度去寻找合作机会;院校重复建设、多头建设、“天女散花”式建设不在少数，重点专业、特色专业、优质品牌难以出品牌效益，集中力量办大事的能力还比较差，等等。

地方政府缺乏对高等职业教育的统筹。作为服务地方、为地方培养产业人才的地方性高职院校，很难引起市级相关部门的重视，难以把院校的发展纳入地方经济社会发展“一盘棋”中，难以参与地方发展规划和产业政策的制定，难以把院校的发展纳入地方产业发展和资源整合的环节，院校难以肩负起与地方“产教融合”、助力地方经济社会发展的使命。同时，地方政府缺乏管理高等教育的经验，教育行政主管部门甚至把高职院校参照普通高中进行检查、考核、评价，完全不尊重高等职业教育特有的办学规律，不利于院校正常发展。再者，一些地方政府部门不主动落实和扩大高校办学自主权，虽然国、省相继出台了进一步落实和扩大高校办学自主权的意见，市级政府部门也相继出了“放管服”的相关“政策”，但是作为院校自身“获得感”比较小，在涉及人财物包括内部机构设置等方面，即使国家法规和中央部委、省厅局有明文规定也不能自主，院校在项目争取和组织实施上经常处于被动或被延误。同时，个别院校对办学自主权认识不足与对已有自主权利使用不充分的问题并存。

在社会层面，对职业教育的歧视一直都存在，在欠发达地区表现得更加明显。普通民众普遍认为职业教育回报率低，加之家庭收入较低，抑制了家长和学生选读职业院校;职业院校学生转向学术流的通道不畅，进一步抑制了学生选读职业院校。

三、实现院校质量发展的主要对策

（一）树立“服务”理念，精准办学定位

“服务国家的发展、民族的发展、每个人的发展和人民群众安居乐业”[6]成为新时代职业教育的基本方位，欠发达地区的地方性高职院校应牢固树立“服务”理念，“从区域经济社会发展的高度明确职业学校办学方向。”[7]

一是要服务国家重大发展战略，如服务“中国制造2025”，服务“一带一路建设”。二是要服务地方经济社会发展。如“依据产业结构和发展趋势，建立专业伴随产业变化的动态调整机制;深度参与企业技术改造和更新，为企业创造新的增长点;主动开展技能补偿、提升教育与培训等，为区域经济社会发展提供强有力的智力支持。”[8]“根据区域经济社会发展的需要，创新产教融合形式，如打造生产性教学工厂、建立大师工作室等。”[7]还应致力于为地方提供全方位的服务，特别是在精准扶贫、乡村振兴、招商引资、党建提升、社会治理等方面发挥重要作用。通过实施一系列“服务”，融入地方经济社会发展方方面面，确立地方性高职院校在地方经济社会发展中的不可替代性作用。

（二）树立“经营”理念，整合办学资源

对于“家底”不厚的欠发达地区地方性高职院校来说，办学资源有限，必须树立“经营”理念，整合办学资源，“借力”发展，破除一些长期影响院校发展的瓶颈。

一是“经营”好政府。政府是高等职业教育的最大购买方，也是高等职业教育的最坚定支持方，“经营”好与政府的关系，最核心的是院校牢固树立为地方经济社会发展服务的理念，将院校自身发展置于地方经济社会发展“一盘棋”中，全方位推进与本地经济开发区、高新区、农业科技园区、市内各县（区、市）办学合作;主动把发达地区的先进产业、优质企业通过“招商引资”“校企合作”的方式引回本地，主动承担地方经济社会发展主战场的人才培养、技术服务重任，在服务地方中凸显价值，实现增值。院校要积极与政府互动，争取办学支持。如加强项目策划、包装，争取政府设立高职院校基础能力建设专项经费、校企合作专项经费和聘用兼职教师专项经费等;争取各种费用减免，逐步提高生均拨款水平;争取更多更大的办学自主权，让院校更加适应市场要求。

二是“经营”好行业企业。职业教育是面向产业的教育，行业企业是职业教育的最终消费者，也是办好职业教育的关键支撑。院校与行业建立“面”上的关系。依托行业办二级院系、建专业、课程、职业技能标准，进行教师培训和人才培养输出，并通过行业的力量与优质企业合作，扩大合作范围。院校与企业建立“点”上的关系。校企共同制定人才培养标准、共同开发课程资源、共同开展招生招工、共同建立生产性实训基地、企业工作室、共同进行技术研发与攻关，共同进行校企文化之间的融合，构建校企合作命运共同体。放眼国内，欠发达地区的地方性高职院校应加强与国内行业领导型企业、技术链上游企业的办学合作，促进产业中先进的技术、技能、人员、信息参与到院校的人才培养中来;着眼区域，应加强与本地中小微企业的人才供给、技术研发与服务，畅通与本地企业之间的信息、人员、资源通道，促进地方性职业院校为地方经济社会发展服务。

三是“经营”好兄弟院校。《国家职业教育改革实施方案》提出，要完善职业教育体系，为服务现代制造业、现代服务业、现代农业发展和职业教育现代化提供制度保障与人才支持。构建现代职业教育体系需要高职院校主动开展集团化办学，加强“校校”合作，构建“中高本”衔接的职业教育立交桥。与中职校开展中高职衔接办学合作，与普通高中建立生源基地合作，保证院校生源相对优质，生源数量不滑坡;与国内优质高职院校开展人才培养提升合作，尤其是要用好“东西协作”政策，保证办学质量稳步提升;与省内本科院校开展自考本科、成人本科招生与“专升本”合作，畅通学生在不同类型、不同层次高等教育的转换渠道，促进学生持續发展。

四是“经营”好社区。《国家职业教育改革实施方案》提出，高等职业学校要加强社区教育和终身学习服务。职业教育有服务于弱势群体的功能，被认为是解决失业人口问题的基础。“开发职业学校的再就业培训功能，提高再就业培训力度不仅可以解决自身的生源困境，而且可以实现职业学校的多元发展。”[7]欠发达地区地方性高职院校应积极建立各种高技能人才培训基地，面向区域开展农民教育、社区教育、企业职工教育、成人教育，开发好以互联网为载体的远程教育平台，提供终身教育服务。

五是“经营”好校友。校友是院校最亮的品牌，是院校最宝贵的财富，也是院校发展不竭的动力。欠发达地区的地方性高职院校应进一步完善毕业生工作联系站点、网络;探索利用校友资源办专业、兴产业，创办产业园的路径，参与人才培养及学生就业;开展校友文化活动，传播正能量、传唱母校好，形成校友——院校命运共同体;同时争取家长对院校改革发展的支持，发挥家长在高职院校建设中的支持作用、互动作用、宣传作用。

（三）树立“质量”理念，提升办学水平

1.打造高水平教师队伍

教师是“质量立校”的最根本保障，是院校持续发展的核心力量。“重视师德建设、重视团队建设、重视教学研究、重视教师科研能力特别是应用技术研发能力的培养”[8]是当前高职院校师资队伍建设的着力点。欠发达地区地方性院校没有优厚的待遇和物质条件吸引优秀的人才，但可以实行高效率的引才策略，促进人才共享;构建高品质的用人环境，制定有利于人才成长的政策，依托学校重点专业、重点实训基地和技术研发中心等创造有利于干事创业的平台和环境，扩展教师成才空间，促进教师专业化、个性化和多元化发展;把做好企业员工培训、技术咨询、技术服务以及教师的企业锻炼和能力提升作为教师绩效考核和职称评审的重要指标，使深度参与校企合作的教师有获得感。

2.打造高水平专业、课程

一是做优“定位相对稳定合理、办学条件相对优裕、办学理念清晰科学、社会综合认可度高、科研与社会服务能力较强”的高水平专业。确定专业建设标准，每个高水平专业拥有一个实训基地、一个专业带头人、一支稳定的专兼结合的教师队伍，一个创新创业工作室或技能大师工作室，一个以上体现现代学徒制的企业冠名班;重视专业文化建设，背靠优质企业办学;重视党建推动，把党支部建在高水平专业上，实现专业教学团队、专业教研室、专业党支部的三维一体发展。品牌专业实现“业内都认可”。

二是做优一批课程。课程是院校最重要的“产品”，是实现育人目标的重要抓手，课程重构与课堂改革是院校提高教学质量的“金钥匙”。欠发达地区地方性院校应落实国家有关课程标准的规定，推进落实1+X证书制度工作，重点在课堂教学，深层学习、合作学习、有效学习、职业思维方式转变，专业教学法、教学模式等方面进行改革，校企合作共同开展教学资源建设;深刻理解并积极应对“以互联网产业化、工业智能化、工业一体化为代表，以人工智能、清洁能源、无人控制技术、量子信息技术、虚拟现实技术以及生物技术为主的全新的技术革命”[9]对传统产业的转型升级，积极开展新技术、新产业、新业态和新模式对高等职业教育的影响研究，认真开展新技术、新产业、新业态和新模式下的高等职业教育课程改革，提供高等职业教育课程供给与经济社会发展的适配性。

3.深化产教融合、校企合作

确立“校企合作”为基本办学制度，将“校企合作”写进学校章程，融入办学活动;建立校系两个层面的校企合作组织，配备相关人员，形成一系列制度与机制，做到校企合作每年有目标、有任务、有措施、有考核、有激励;在国家政策框架下，积极探索与构建校企合作育人的机制，不断加长校企合作的链条，扩大校企合作面，加深校企合作程度。逐步实现每个教学系背靠一个行业，每个专业背靠一个优质企业办学，每门课程都是校企合作开发的一体化课程，实现教学与生产一体，学习实习与就业一体，教师教学与工作一体，学校生产经营活动与学校教学活动一体。

4.面向学生提供合适教育

欠发达地区地方性院校既应注重对学生技能的扬长教育，又应注重对学生的文化素质的补短教育;既应注重岗位、企业对人才的高素质要求，又要着眼学生实际进行分层次教学;既要瞄准学生就业岗位及合作企业需要，又要尊重教育规律和学生身心发展规律，注重学生职业能力与职业精神的培育;全面推进专业教育、创新创业与职业发展教育、通识教育、素质拓展教育、思想政治教育的融合，真正发挥课程主体、课堂主渠道的育人作用，实现全员育人、全方位育人、全过程育人，为每个学生提供适合的教育，培养满足未来需要的人才。

（四）樹立“法治”理念，坚持党的全面领导

欠发达地区地方性高职院校应按照党的十九大提出的新时代党的建设总要求，把党的教育方针全面贯彻到学校工作的各方面，以立德树人为根本任务，培养担当民族复兴大任的时代新人，扎根地方办人民满意的高等职业教育。

一是坚持依法治教、依法治校。加强制度建设，依法加强管理;推进民主建设，完善民主监督;加强法制教育，提高法律素质;严格教师管理，维护教师权益;完善学校保护机制，依法保护学生权益。

二是坚持抓好内部治理。坚定不移地执行并完善党委领导下的校长负责制，进一步建立教师学生广泛参与治理、合理配置资源的有效机制;进一步完善二级院系治理结构，完善党政联席会议事规则，发挥广大教师在院系二级管理中的主人翁作用，实现二级院系由教学主体向办学主体转变;建立科学合理的人才流动、优化选人用人机制，推行人事管理、分配制度改革，激发办学活力。

三是争取和落实办学自主权。根据国家相关法律法规规定，“以章程为遵循，充分落实和有效运用职业院校在专业设置与调整、院长选聘、人事管理、‘双师型教师评聘、内部收入分配和招生等方面的办学自主权，”[10]真正把院校置于经济社会发展的主战场，构建适应国家需求、地方发展的办学主体。

四、结语

办好高等教育，事关国家发展、民族未来。高等职业教育是我国高等教育的短板，经济社会发展的不平衡导致地处欠发达地区地方性高职院校成为我国高等职业教育短板，只有补齐加长这个“短板”，才能源源不断培养大批德才兼备的优秀人才，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定基础。欠发达地区地方性高职院校应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导、以落实《国家职业教育改革实施方案》为契机，围绕“办学经费”、“行业区域”、“思想保守”等劣势找准发展对策，通过树立“服务”理念、“经营”理念、“质量”理念、“法治”理念，精准办学定位、整合办学资源、提升办学水平，持之以恒、久久为功，书写欠发达地区地方性高职院校发展“奋进之笔”。

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[10]邢晖，郭静.职业教育协同治理的基础、框架和路径[J].国家教育行政学院学报，2018（3）：90-95.

Abstract：Local higher vocational education in underdeveloped areas is the shortcoming of Chinas higher education. In the journey from a big education country to an educational power， China cant let high vocational education fall behind， nor can let high vocational education in underdeveloped areas lag behind. This paper analyzes the main factors affecting local higher vocational colleges （hereinafter referred to as colleges and universities） in underdeveloped areas： low school funding and single financial source lead to weak sustainable development; industry regional disadvantages lead to poor ability to gather resources;conservative  ideas lead to poor initiative of development. This paper puts forward the main countermeasures to achieve the quality development of colleges and universities： establish the concept of “service” and establish the precise targeting of running schools， establish the concept of “business”and integrate the resources for running schools， establish the concept of “quality” and improve the level of running schools， establish the concept of “rule of law” and and uphold the party comprehensive leadership.

Key words： Underdeveloped areas; Local higher vocational education; Influencing factors