特朗普税改对中美制造业的影响分析

张润泽 贺之鉴 苏睿 张沐 江美莹

（吉林大学经济学院，吉林长春 130012）

0 引言

制造业是一国重要的经济基础，是立国之本、兴国之器、强国之基。从1949年建国至今，我国制造业走过了从无到有，从小到大，从少到多的道路。1978年改革开放以来的40余年中，我国制造业更是持续快速发展，建成了门类齐全、独立完整的产业体系。现如今，强大的工业制造业是改革开放以来中国经济持续高速增长的重要支撑。然而与此同时，制造业不断外移，产业空心化的现象也成为美国经济低迷与结构失衡的重要原因。2017年底，美国通过了特朗普税改法案，引发各国对制造业回流美国的担忧。中国是制造业大国，制造业是中国经济的重要组成部分。对于此次特朗普税改，中国需要采取足够重视的态度，需要深入研究此次税改对中国制造业的溢出效应和中国应该采取的相应对策。为此，本文从特朗普税改对中美制造业的影响角度切入，综合考察特朗普税改政策对中国制造业的溢出效应和对美国制造业的提振作用，以期为中国应对特朗普税改政策冲击与制造业转型升级提供前瞻指引与操作依据。

特朗普税改政策的目的在于通过税法简化和税负降低鼓励消费与投资，以改善经济效率，激活美国经济活力。此次税改通过企业所得税和个人所得税的降低，以及简化税制，来促进制造业回流美国。关于此次税改的影响，Joel Slemrod（2018）在对比了1986年税法改革与2017年的税改法案后得出，此次税改的严重缺点是加剧了赤字和不平等，而税改刺激经济增长也只会是适度的，减税和就业法案将增加给联邦赤字的2万亿美元，这在未来十年中是一个十分错误的导向。这会把税收负担转移到后代，导致特朗普税改政策对美国经济的刺激作用长期相对有限。但不可否认，美国作为世界最发达的经济体，特朗普税改对全球经济势必有重要的影响。曹婧,毛捷（2019）利用空间自回归模型推导出，由于中美产业结构互补性很强，中国受到的减税压力不会很大，但当中国制造业产业结构趋向高端化，中国也会受到很大冲击，同时中国应小心此番税改导致的全球减税浪潮形成的叠加效应。并且由贸易引力模型得到中国对美国贸易总量呈萎缩态势。贾忠正（2019）认为税收政策将对吸引更多海外资金从中国等新兴经济体回流美国发挥重要作用。短期内由于中国减税降费效果显著，国际资本不会大规模撤离中国市场，但在长期将成为中国面临的严峻挑战。资本回流会分流他国研发投入，影响其创新能力，这对于中国提出的世界科技强国“三步走”目标的实现产生一定障碍。李鸿阶，张元钊（2018）认为特朗普税改有利于中国出口型企业发展，并将吸引部分中国资金流入美国,引发全球性减税浪潮，减弱中国对外资吸引力,使中国部分产品生产成本可能高于美国进而倒逼中国加速税制改革。

表1 美国个人所得税税改情况

表2 美国公司税税改情况

通过文献梳理发现，部分学者已经对中国制造业面临的外部压力有所担忧。尤其是在中国税负整体较高的水平下，美国此次减税和可能引发的全球减税浪潮都会对中国经济，特别是制造业方面产生冲击。然而，现有文献缺乏在特朗普减税背景下对中美制造业的影响的对比分析。因此本文从中美制造业对比的视角切入，力图弥补这一空白，为中国制造业的转型发展提出对策建议。

1 中美制造业发展现状对比及问题分析

改革开放以来，中国制造业不断稳步发展，在2001年加入WTO之后，中国制造业迅速融入全球化的经济, 以外贸为导向的中国制造业发展模式开始出现。从此之后，中国制造业更是迅速发展，2017年中国制造业总产值240505亿元，稳居世界第一位，到了2018年这个数字达到了264820亿元，同比增长10.1%，高于6.6%的GDP增速。而美国2018年的制造业总产值约为23346亿美元，中国约是其1.7倍多。

目前中国制造业中国际竞争力较强的行业依然集中于纺织、纺织品、皮革及鞋类制品等低技术制造业。进一步考察中国制造业在全球价值链各个生产阶段的国际地位，可以发现中国制造业在高端的零部件生产环节具有较高的进口依赖度，呈现出一定的比较劣势，而只有在低端的最终资本品与消费品的组装环节上呈现明显的比较优势。在这种比较优势格局下，中国制造业在全球价值链分工和贸易中获利微薄，无法在研发设计与品牌营销等环节上投入更多的资本，从而也进一步制约了中国制造业整体国际竞争力的提升。

得益于技术创新和劳动生产率优势，美国制造业保持了较强的国际竞争力，集中在航空航天业、电子和专业设备、汽车制造业以及生物医药这些高端制造领域。从全球看，美国制造业的相对份额有所下降，但其绝对值仍保持了增长。从发展趋势看，美国制造业的就业结构调整将持续，政府振兴制造业战略全面展开，但制造业回归在短期内不会形成趋势，新兴经济体制造业发展对美国制造业已有竞争，但尚未形成严峻挑战，外国直接投资进入美国制造业也将助推其产业发展。

中国制造业表面庞大的贸易规模掩盖了真实的弱国际竞争力。尽管短期内中国廉价的劳动力成本优势还会继续维持，但这种由资源禀赋决定的比较优势是不可持续的，需要将这种静态比较优势转变为由以知识、创新和品牌等决定的新型比较优势，从而使中国制造业不再受限于资源禀赋，而能够攀升到全球价值链上具有较高的附加值和国际地位的新环节。

2 特朗普税改主要内容和目的

特朗普税改方案在2016年9月首次提出，直到2017年12月21日由众议院通过，12月23日由特朗普签署法案，于2018年1月1日正式开始实行。

税改法案主要分为三个方面：个人所得税、公司所得税以及对海外收入征税制度的改革。个人所得税方面，美国个人所得税分七档，本次税改对此并未做改变，而是对每档的税率大多进行了1%到3%不等的下调，并且还提高了不同人群的免税门槛，如表1所示。公司所得税是本次税改的主要重点，也是外界最为关注的部分。而此次税改的公司所得税方面的改动主要涉及三个方面，第一部分是下调公司所得税税率从35%到21%；第二部分是改变税收的全球征收制度和递延原则；第三部分是建立了多个新税种。其中三个重要的新税种分别是全球低税无形收入税、海外无形收入税以及税基侵蚀税。表2为美国公司税税改情况。

此次税改为结构性改革，一方面调低税率，实现减轻个人与企业税负的问题；另一方面在抵扣项目上，部分有弱化或者废除，以避免财政收入大幅降低带来的严重赤字问题。并且较现行税制来比较，期望通过个人所得税的降低，使居民税负减小、消费增加，从而扩大美国的消费市场；企业所得税的显著降低，旨在起到重振美国的制造业等发展较为缓慢的产业，提升美国的就业率，拉动外资回流等方面的作用；而从全球税制变更来看，减少海外利润纳税，则是想要吸引美国大型跨国企业的大量资金回流美国。

3 特朗普税改对中国制造业的溢出效应和对美国制造业提振作用的对比分析

从特朗普国内税改对中国制造业的溢出效应来看，要从对中美制造业PMI的影响、制造业就业以及制造业资本流动三个方面展开。

3.1 税改对中美制造业PMI的影响

部分学者认为此次税改对美国制造业起着积极促进作用。例如Kevin L.Kliesen, John A.Tatom（2018）提出在2017年税改法案颁发之后主流经济理论和经验表明这一举措在促进经济增长方面相当积极，特别是制造业。根据实际的PMI数据分析得出2018全年都保持在59%左右，稳中有增，虽然在12月也遇到了两年以来最差的PMI指数，但也有53.8%，高于荣枯线。说明美国制造业的发展现在还是十分具有实力的，起码相比于中国的制造业，还是具有发展增速上的优势的，但是其减税与就业发案在这中发挥了多少的作用，我们目前还不得而知。不过进入2019年之后PMI又连续三个月下降，逼近了2017年时的最低点，很可能是这些制造业企业在回流美国之后一段时间以后，发现市场与其预期有所差距，所以做出了退出或者缩减规模的决定。总体来说2018年《减税与就业》法案对于美国制造业的发展是产生了提振作用的，但是2019年到现在为止，制造业的发展状况并没有那么的好，未来是否还能延续去年的发展态势我们也要持续关注。

而且根据中国的2017和2018年的PMI数据两年的制造业发展在各月份中处于稳定增长状态（50%=与上月持平）但是PMI的大小从年初到年底处于逐渐降低的水平，制造业的发展增速还是在放缓，并且在12月份低于50%的荣枯线，这也是两年多以来该项数据第一次出现这种情况。同时综合PMI连续三月持续下降，显示我国经济存在较大下行压力当前我国经济运行稳中有变、变中有忧，制造业的发展也同样如此。

3.2 税改对美国制造业就业的影响

2017年下半年开始，制造业所提供职位大幅度增加，大量制造业企业回流到美国，并且此态势在2018年稳定地保持了下来，税改法案对制造业的回流以及就业的提振都起到了正面积极的作用。但在2019年年初开始，可能是制造业就业市场达到了饱和或是制造业产业本身出现了问题，制造业回流效果没有预期那么好所导致的，制造业的新增就业人数开始逐月减少并出现失业情况。因此，在2018年中《减税与就业》法案还是对美国的制造业就业提到了推动的总用，制造业回流的现象与制造业岗位增多的现象也都有出现，但是这样的态势是否可以继续维持下去就需要时间的验证了。

3.3 对制造业资本流动的影响

特朗普此次税改目标有三：一是降低企业税负，二是简化税制，三是保障美国居民家庭的收入。

本次税改对企业税负及个人所得税负的下调处理，主要将通过改善就业市场，提振消费以及在企业投资等方面对美国经济起到小幅提振作用。在短期资本形成方面，削减企业税率会在增强企业竞争力的同时，吸引外商在美国建厂，直接投资；对跨国公司的海外收入一次性优惠征税会促进海外利润回流。但从长期角度来看，资本的转移还应考虑许多其他因素，如劳动力成本高低、核心市场远近、基础设施水平这些问题，尤其是在长期利率以及预期回报率的相对变化上，美国可能相对缺乏优势。

当考虑到美联储的缩表和加息时，由于这两项政策会提高美国利率，从而使得美国在获得短期及长期资本方面具有一定优势。同时，对于中国来讲，加息、缩表两项政策将会以更复杂的形式影响中国经济，中国尤其应小心其对外商直接投资、金融稳定以经济改革等的影响。虽然美国在中国的外商直接投资只占了很小一部分比例，中国大部分的他国投资主要来自于亚洲国家，但美国外商投资主要以通过香港、新加坡等地迂回投资的方式进行。因此，当美国此番税改引起全球减税浪潮进而引起国际资本回流美国时，也将招致新加坡、香港等地资本回流，从而对外商直接投资产生叠加效应。

另外，美国利率上升是导致短期资本流出中国一大重要原因， 2015-2016年，金融项目的资本流出压力是十分巨大的，2017年美元下行和人民币逆周期因子政策的实施，使得资本流出压力稍有缓解。但是，美国税改叠加美联储加息、缩表可能再度引发资本流出的预期，这会给中国国际收支带来新的不确定性。

因此从长期来看依靠资本回流来提振美国经济的可行性，还要看特朗普政府政策稳定与否以及跨国公司最终的全方面权衡利弊，其中存在许多不确定性。由于跨国公司选择公司位置时，当地税负只是需要考虑的一较小因素，因此在面对较低税负的美国以及更加广阔的开拓空间的中国时，此次税改能否引发大量资本回流美国，还需多加权衡考虑跨国公司的选择。

4 结论及政策建议

本文在中美制造业对比视角下，研究特朗普税改政策对中国制造业的溢出效应，得出特朗普的税改政策会对我国制造业存在的下行压力有顺势作用。美国实施税改政策以来，美国制造业相对于中国制造业还是有发展增速上的优势，且对美国制造业就业提振也有积极作用，如此种种显然兑现了特朗普竞选时的部分承诺。但从长期看来，特朗普所希望的海外资本回流，会因在劳动力等市场上缺乏比较优势，而低于预期效果。整体来说，特朗普税改政策对中国制造业的负面影响不容忽视，但也无需过分担忧。

为了更好地应对特朗普税改对中国制造业的打击，本文给出如下政策建议：首先，中国政府应加快国内制造型企业产业转型升级，大力支持高新技术产业创业者，以政策倾斜、资金支持等形式加快技术创新领域发展速度和提高劳动生产率优势。例如，通过加大对教育、科研等领域的支持力度，为我国制造业企业在产业转型时输送优质人才，从而提升其国际竞争力。其次，中国政府应大力开发中国本土各级市场的经济发展潜力。加快中国特色社会主义经济建设步伐，切实加强政府的宏观调控作用，立足本土市场发展，以抵消一部分美国企业资本回流的不良经济影响，将高关税和减税对中国制造业的刺激降到最低。再次，中国政府应积极推进“一带一路”倡议，大力发掘沿线国家各级市场的经济潜能。面对美国税改以及特朗普商业保护行为的现实状况，现时我国大力推行的“一带一路”能够提高我国在外贸发展上的国际竞争力，保证沿线国家市场，以更好地应对美国税改对中国制造业的打击。最后，中国政府应保证中国制造业运行成本维持在较低水平，巩固中国对外贸易的竞争优势，为中国制造业提供一个稳定、快速、可持续发展的有利环境。