拉美矿业大国矿业管理和投资环境比较

何金祥，刘伟

（自然资源部信息中心，北京 100830）

智利、墨西哥、秘鲁和巴西是拉美地区最重要的矿业国，事实也是世界性的矿业大国[1]，矿业在四国国民经济中占有重要地位，同时也对世界矿产品市场供给有重要影响。本文试图在新的历史条件下和新资料收集基础上，对该四国的矿业管理特点和投资环境作一简要分析和比较，以飨读者。

1 矿业管理体制

1.1 智利

智利是单一体制国家，矿产资源和矿业管理的主导权主要在中央政府手中，地方政府主要起配合作用。智利采矿部是政府矿业管理的主要机构，其主要职能和任务是：制定促进矿业活动对国家发展贡献的公共政策，多样化矿业活动，可持续利用各种资源。

智利国家地质和采矿服务局是智利矿业活动的具体管理和服务部门，其主要工作是：审查、批准采矿项目的技术和安全问题，并监督其实施[2]。在智利，矿业权的申请需向法院提交，其成立也由法院判决形成。

除采矿部外，智利环境部等也在矿业管理中发挥作用。

在智利，矿产资源管理采用的是一体化的管理模式，其油气资源也归智利采矿部管理。但油气勘探和开发只能由智利国有公司进行。

1.2 墨西哥

尽管墨西哥是联邦体制国家，但矿产资源与矿业管理的主动权主要在联邦政府手中，州政府主要起配合作用。联邦经济部是墨西哥矿业管理的主要机构。其在矿业管理方面的主要职能是：1）制定法律和政策；2）监管和促矿产进勘探开发活动；3）促进矿产资源的合理利用和保护；4）编制矿业发展计划；5）协调矿山安全和生态环境保护；6）签发矿业许可证；7）对违规活动进行处罚等。

墨西哥矿山局是墨西哥经济部的一机构，主要负责对采矿法和其法规的修改和补充等工作，也负责对公司和个人授予矿业权等。

墨西哥地质调查局负责提供领土规划信息以及促进国家自然资源的开发等。

墨西哥涉及管理矿业的其他政府机构还包括环境部、水委员会、陆军部、劳动部、州不动产登记处和国家土地登记处等[3]。

对于矿产资源的管理模式，墨西哥实行的是油气矿产与非油气矿产相分开的管理模式。墨西哥经济部只负责非油气矿产和矿业的管理。而对石油天然气资源的勘探与开发，则主要由墨西哥能源部负责管理。

1.3 秘鲁

秘鲁是单一体制国家。矿产资源和矿业管理的主导权主要在中央政府手中，地方政府主要起配合作用。秘鲁矿业管理的主要机构是能源矿山部。其主要职能是：制定秘鲁国家的能源和矿业政策、对秘鲁的矿业开发活动进行宏观管理和调控等。主要工作是：1）促进均衡的、高效的、有竞争力地使用和开发能源资源，优化私人投资，在农村电气化过程中，满足可替代能源的需要和利用；2）促进采矿业发展，推动私人投资和法律上的稳定性，在小规模采矿中，鼓励利用清洁能源技术；3）在能源和采矿公司中，促进环境保护，鼓励私人实体、消费者和社会间的友好关系；4）制定和实施采矿和能源业发展规划，高效和有效地实施资源管理等。

秘鲁地质、采矿和冶金研究院(INGEMMET)则是秘鲁矿业活动的具体管理部门，主要负责监督、指导秘鲁全国与地质、采矿、选矿和冶炼等有关的各项活动，包括矿业许可证发放、矿山开发计划的审批等。另据资料，INGEMMET主要负责对大、中型矿业项目采矿特许权证的发放，而对小规模采矿项目，则由区域能源和矿山董事会（Regional Directorate of Energy and Mines）负责发放。

秘鲁涉及矿业管理其他机构有包括环境部、国家环境认证局、能源与矿业投资监督局以及环境评估与执行局等。

秘鲁油气资源由能源矿山部管理，相关管理依据的法律主要是秘鲁《油气法1993》，其管理程序不同于固体矿产资源。

1.4 巴西

巴西也是联邦体制国家，但巴西矿产资源和矿业管理的主导权主要掌握在联邦政府手中，各州政府主要起配合作用。巴西管理矿业的主要机构是矿业能源部。其主要职能是：负责国家基础地质填图、矿产能源、地热和海洋地质调查；水资源调查和监督以及环境灾害研究；制定资源开发政策和规划等。

矿业能源部的下属机构国家矿产生产局，主要负责实施矿业法和矿业权的授予以及生产监督管理等。

巴西地质、采矿和矿产加工局，是巴西矿业能源部的下属机构，主要负责地质、矿产资源、采矿和冶金，包括制定采矿和矿物加工的可持续发展规划；协助矿业能源部整体规划的制定；促进和支持地质、采矿和矿物加工部门的工作衔接；促进和支持地质和矿产领域的研究和技术发展；对采矿特许权的矿产勘探和生产进行监督。

巴西涉及参与矿业管理的其他机构也包括环境部、劳工部等。

巴西油气资源的管理是由矿业能源部等机构负责管理，管理依据的法律主要是《石油法1997》。

2 主要矿业法律与矿业权形式

2.1 智利

智利管理矿业的主要法律是《采矿法典》和《采矿特许权法》[4]。《采矿法典》建立了智利矿业活动的管理要求，包括矿产勘查活动、矿产开发活动以及利益分配等。而《采矿特许权法》则明确规定了采矿特许权人的权利与义务关系以及其建立、获得、消灭等程序。

智利矿业权有两种主要类型。一为矿产勘查特许权（证），另一为矿产开发特许权（证）。矿产勘查特许权，有效期2年，可续期一次（2年），但面积减半，不能开发矿产。矿产开发特许权，终生有效。矿产勘查特许权和矿产开发特许权均可通过向法院递交申请，经相关程序后由法院批准获得。

除《采矿法典》和《采矿特许权法》外，影响智利矿业活动和管理的其他法律包括：智利的《宪法》、《采矿安全规章》、《环境法》、《采矿地点和设施关闭法》、《采矿活动权利金法》等。

2.2 墨西哥

墨西哥管理矿业的主要法律是《采矿法》。其确立了墨西哥矿产资源勘探、开发、生产和加工处理的法律框架。

目前墨西哥采矿法中确立的矿业权形式只有一种，即矿业特许权，有效期50年，可续期另外50年。该特许权持有者既可进行勘探活动，也可开展开发活动。但从勘探阶段转入开采（生产）阶段，需向政府部门登记备案。

除采矿法外，影响墨西哥采矿业活动的其他法律也包括：墨西哥联邦宪法、环境法、水法、联邦土地法、联邦税法、国家民事法典、联邦商法典，以及爆炸物储存、运输和使用的联邦陆军条例、联邦劳动法、土地利用市政规章以及联邦环境规范等。

2.3 秘鲁

秘鲁《通用采矿法（1992）》是秘鲁矿业管理的最主要法律，其确立了秘鲁矿业管理的基本框架、原则和方式，包括矿业活动进行的方式、采矿活动持有者的权利与义务、早期工程建设、开发与采矿活动、土地使用权、矿业权有效费与不遵守最低投资要求的处罚、采矿协议、采矿问题的行政管辖以及矿山劳动健康与安全等。

秘鲁《通用采矿法》确立了四种类型的（矿业）特许权形式。它们是：矿业特许权、加工特许权、通用工程特许权和采矿运输特许权。其中，采矿特许权授权其持有者在指定面积范围内开展金属和非金属矿产的勘探活动和开发活动。采矿特许权一般最小面积为100 hm2，最大面积为1000 hm2，其由秘鲁地质、采矿和冶金研究院授予。而另外三种特许权则由能源矿山部总采矿办公室授予。秘鲁法律规定，任何与这些特许权有关的行动或协议必须要在采矿权登记处进行登记，方能产生效力。

除通用采矿法外，影响秘鲁采矿业活动的其他法律也包括：秘鲁宪法、秘鲁民法典、通用环境法、规范采矿环境责任法等。

2019年7月，秘鲁总统计划将《通用采矿法1992》提交国会进行修改，但目前还不知进展。

2.4 巴西

巴西《矿业法》（1967）是巴西矿业管理最主要的法律，其确立了巴西矿业管理的框架，明确了矿权持有者的权利和义务关系。

巴西《矿业法》（1967）确立了两种主要矿业权形式，即：勘探许可证和采矿特许权。

勘探许可证，授权持有者在指定的面积范围内，开展矿产勘探活动。有效期1～3年，一般为3年，可续期一次，年限为3年。勘探许可证由矿山能源部国家矿产生产局（DNPM）局长负责授予。

采矿特许权，授权持有者在指定的面积范围内，开展矿产开发活动。有效期直至资源枯竭。开发许可证则由矿产能源部长负责发放。

此外，还有一种独立采矿许可，也可认为是一种形式的矿业权。

除《矿业法》外，影响巴西采矿业活动的其他法律也包括：统一劳工法、环境法、土地法、税法、竞争法等。

3 主要矿产勘查政策和规定

3.1 智利

在智利开展矿产普查活动一般不需要许可证，可随意进行，但也有例外，如在现有的采矿特许权范围内。此外，在受保护和耕种的土地上进行矿产普查活动，有一定限制，一般需要土地所有者的授权。开展普查活动，一般可强加一个临时性地役权，但临时性地役权期限一般不超过6个月。

在智利开展矿产勘探活动需要先获得勘探特许权。勘探特许权持有者有权勘探其矿业权土地范围内的所有矿产，但保留给国家的矿产除外。勘探特许权持有者要提交勘探计划，并得到批准。勘探工作也要提交关闭计划。此外，在智利开展勘探活动，也要获得环境授权。要支付年费。

勘探许可证可以转让和抵押。矿权的买卖不需要政府批准，也不需要法院批准，买卖双方可先到公证行签署协议（或合同），然后持买卖协议（或合同）到相关部门进行登记即可。

3.2 墨西哥

在墨西哥，普查活动不需要批准，但一般需要土地所有者一个非正式的同意。如果普查区域存在一个有效的采矿特许权，则普查活动需要获得特许权获得者的同意。

在墨西哥开展矿产勘查活动需要一采矿特许权证，采矿特许权证允许其持有者开展矿产勘查与开发等活动。

开展勘查活动，勘查区域需要涵盖在采矿特许权面积范围内。开展勘查活动一般需要有一 个环境影响清单（Environmental Impact Manifest）。

勘查活动一般需要提交一份预防性报告，说明所开展的勘查活动遵守了墨西哥官方标准（编号120-SEMARNAT-2010），其明确规定了勘探活动环境保护的各项技术参数。

采矿特许权证可以转让，可以抵押。采矿特许权转让不需要得到政府批准，但转让要进行公证，抵押活动也需要登记。

3.3 秘鲁

在秘鲁，普查活动不需要政府批准，是完全自由开放的。但矿产勘探、开发、处理和运输等需要先获得政府批准，即获得矿业特许权。

在秘鲁，勘探项目可大致分为两种类型。类型Ⅰ，基本特点是：①钻机平台数不超过20个；②扰动区面积小于10 hm2；③建设坑道总长度不超过50 m。此类勘探项目一般仅需提交一个环境影响报告，并自动获得批准。类型Ⅱ，是包含下列特点的勘探活动：①钻探平台超过20个；②扰动区面积超过10 hm2，包括钻机厂、探槽、辅助设施和进入道路等；③坑道建设总长度超过50 m。这类勘探项目一般需要准详细环境影响研究（报告），并要获得批准。

矿业特许权授予一般是在“先来者，先服务”基础上。如果申请者同时提交申请，则通过拍卖授予。每一矿业特许权陆地面积在一般在100～1000 hm2之间，如果在海洋区，面积可达10000 hm2[6]。

采矿特许权持有者每年需向能源矿山部提交一份“统一年度申报”(DAC)，提供在采矿特许权区域范围内完成的（勘探）工作。

秘鲁对矿业权的交易（转让）没有限制。矿业特许权可通过协议在各方间自由转让，不需要获得政府的同意或批准。

矿业特许权可以抵押。当事人之间同意的矿业权的转让、抵押或其它处分行为都可在公共登记处进行登记。登记为矿权持有者提供公示，并有执行上的优先权。

3.4 巴西

在巴西，普查活动需要普查许可证。普查活动一般指空中勘测，包括照相、地球物理和遥感等。许可证由巴西矿产生产局签发，一般需要事先获得巴西国防理事会的批准[5]。在许可证签发生效后，普查许可证持有者必须在90天内开展其工作。在获取资料数据后，普查权持有者必须要提交报告。普查许可证不能转让。

在巴西进行矿产勘查，需要先获得勘探许可证。勘探许可证发放建立在“先来者、先服务”基础上。有效期3年，面积最大可达10000 hm2，取决于矿产类型和位置。巴西矿产分为7类：第一类为金属矿产；第二类为建材矿产；第三类为磷酸盐、海鸟粪、钾盐和硝石矿产；第四类为煤炭矿产，包括煤、褐煤、泥煤和腐泥煤；第五类为油母页岩和焦沥青岩；第六类宝石矿产；第七类为工业矿物。一般情况下，第一类和第七类矿产最大面积为1000 hm2；第二类矿产最大面积为50 hm2；第三、四和五类矿产最大面积2000 hm2；第六类矿产最大面积500 hm2。在巴西，要获得勘探许可证，一般要有一份完整的可行性报告。

勘探活动需要遵守批准的勘探计划、支付年费、支付土地所有者收益和补偿、提交所完成工作的结果报告等。勘探许可证可以转让，但不能抵押。

一旦勘探许可证授予，被授予人必须在许可证公布的60天内开展勘探工作。勘探工作必须在规定时间内完成（2～3年），并提交最终的勘探报告。如果报告被批准，勘探许可证持有者有一年时间申请采矿特许权。采矿特许权申请必须伴有经济发展计划和计划矿床开发的细节。

4 主要矿产开发政策和规定

4.1 智利

采矿特许权持有者有权开采矿权区类所有各种矿产，但保留给国家的矿产除外。采矿每月达到5000 t以上的活动需要进行环境影响评估。建造和运作废石或尾矿堆活动也需得到批准。

在采矿活动开始前，矿山关闭计划要得到批准，矿山关闭计划要定期进行更新。开采对国家安全有重要意义的矿产如铀、钍、锂，只能通过行政特许或通过特别运作协议的形式，由国有公司开发，且国家有优先购买权。对油气矿产，只能由国有公司勘探或开发，或通过特别运作合同或行政特许。采矿许可证可以转让，但在国家矿业和地质服务局登记后方才生效。此外，在矿权持有人开始采矿时，法官必须要宣布勘探特许权终止。

采矿活动必须要支付年费。不支付、部分支付或晚支付年费都将导致财政部在法院启动该采矿特许权的公开拍卖程序。如果没有人投标，则法官宣布该采矿特许权终止，命令取消该特许权登记。

采矿公司必须要提交复垦保证金。保证金按法律规定的标准计算。

4.2 墨西哥

在墨西哥，开发矿产资源需要先获得采矿特许权证。采矿特许权持有者可开采特许权区域内的所有矿产，除保留给政府开发的矿产外。

根据墨西哥矿业法，采矿活动相对其它土地的利用或开发有优先权。但下列活动除外：石油和其它烃类的勘探与开发活动和发电活动则相对采矿活动有优先权。

为进行开发活动，采矿特许权需要涵盖勘查区域，或与登记的采矿特许权所有者有一个已生效的书面协议。与土地所有者或占用者达成协议。需要获得环境影响证书，以及需要从陆军部获得使用、运输和储存炸药的批准。如果采矿特许权位于森林储备区，则需要土地使用的改变。

如果采矿活动不仅仅是挖掘矿产，如要进行选矿等，则需要水特许权。如果在矿山内进行选矿活动，则需获得水排放许可证。

生产阶段要求提交环境影响报告（MIA）和森林土地利用变化授权。MIA必须要含有一风险评估，必须要遵守相关规范（NOM-141）。如果是金、银和铜矿的淋滤活动，必须要证明遵守NOM 155和159规范。

在生产阶段，也需要作为有害废物产生厂进行注册，并依据 NOM-157登记一个有害废物管理计划和事故预防计划。对废气排放，需获得单一环境许可证和提交污染物释放与迁移报告，同时需要证明遵守了废气排放标准。

采矿特许权证可以转让，转让活动不需要政府批准，但要进行公证。根据墨西哥矿业法，采矿特许权证转让给不够资格人无效，但根据法院决定进行的转让活动除外。

在下列情况下，墨西哥经济部可撤销土地暂时占用协议或恢复、归还所征用的土地地表。（1）在发出相关决议后的365天内，未开展采矿工作；（2）采矿工作中止超过1年；（3）所授予的地表有采矿活动之外的一个新用途；（4）特许权持有者不支付（临时占用或征用决定中所确定的）补偿；（5）采矿特许权被撤销；（6）根据法院的一个决定。

4.3 秘鲁

根据秘鲁通用采矿法，矿业特许权持有者需要遵守最低年生产门槛要求。截至2019年，采矿特许权持有者，最低年生产门槛是每年每公顷一个秘鲁税单元（4200秘鲁索尔），约相当于1272美元。自特许权授予之日起10年后的第一年，未满足最低年生产门槛，则会被罚款，大致等价于每年每公顷最低生产值的10%。直到特许权授予日期的第30个周年纪念日[6]。如果：采矿特许权持有者支付了罚金，并在采矿特许权区域内进行了10倍罚款数目以上的投资；则相关罚款可终止。如果在30周年纪念日，矿权持有者仍没有达到最低生产要求，则采矿特许权自动失效并终止。

矿业特许权持有者不仅可开采主金属，也有权开采次要金属。矿业特许权持有者可向INGEMMET提交（备案）细划分要求，以将该采矿特许权分离成两个或更多特许权。矿业特许权可被抵押，如果被抵押，则需要债权人或债权持有人的同意或授权，并在公共登记处进行登记。

4.4 巴西

在巴西开展矿业开发活动需要获得采矿特许权证或采矿授权，采矿授权有明确的有效期，而采矿特许权有效期则直至整个矿床资源被采尽。采矿特许权最大面积一般不超过10000 hm2。在采矿特许权公布的90天后，采矿权人才能占有矿床，且必须要在6个月内进行开采活动。

要获得采矿特许权证，公司必须要完成勘探工作，提交最终的勘探报告，同时提交矿山经济利用计划。

如果采矿公司不是原先的勘探人，则可以申请从第三方主体处获得采矿特许权。第三方主体可为地质调查局，它被允许勘探矿产资源并提交勘探报告，但不能开采矿产资源。与其他勘探公司不同的是，地质调查局的报告被审批后，可以出售其采矿申请权，但需采用招投标方式。

矿业开发也需要获得环境许可证，并按批准的采矿计划进行采矿运作。对其活动、生产和销售等情况，每年需向DNPM提出报告[7]。

采矿权可以转让，可以抵押。采矿权也可以租借，但必须要提交到DNPM获得事先授权，并要进行登记。

采矿授权转让必须要提交到DNPM局长处进行批准，局长评估受让人遵守研究工作计划、预算和研究日程安排的能力。采矿特许权转让要求必须要提交到矿山能源部进行批准。

5 主要矿业投资政策和规定

5.1 智利

智利奉行开放的对外政策，欢迎外国投资。智利对外国投资基本没有限制，但投资投资超过500万美元的项目需经智利外国投资委员会批准。外国实体或个人不能在离边境线10km或海岸线5km内的国有土地范围内开展矿业活动。对于智利国有采矿公司，其勘探权和采矿权的出售、转让给第三方有相关限制。

石油、天然气、锂、位于海里的矿床以及被法律列为对国家安全有重要意义的矿产不能授予特许权。这些矿产只能由智利国有公司进行勘探和开发。铀和钍可授予特许权，但国家有优先购买权。

矿产出口一般没有限制。但出口核物质如锂、钍和铀，需要智利核能委员会批准。此外，开发权保留给国家的矿产，其出口也有一些限制。

5.2 墨西哥

墨西哥实行开放的对外政策，欢迎外国进行矿业投资。外国投资者（个人或实体）可100%拥有墨西哥采矿公司。但对外国矿业投资，也有如下一些规定：1）仅在墨西哥公共矿山登记处依规定登记的墨西哥公司才能拥有矿业权，并开展采矿特许权之下的矿产勘查和开发活动。2）外国实体不能直接拥有采矿特许权，但可通过其在墨西哥的子公司来拥有。3）含有外国投资的墨西哥公司必须要在外国投资登记处进行登记，通知墨西哥外国投资管理局其公司资本的变化以及提供周期性报告。4）在申请采矿特许权时，如果有同时申请，则居住在相关采矿特许权所在地区的土著社区有优先权。5）对放射性矿产，其勘探和开发权保留给墨西哥政府。源自煤炭、石油和固体、液体或气体碳氢化合物开发而产生的天然气，墨西哥政府保留排他性开发权。

出口矿产品一般没有限制，但在出口铁、金、银和铜时，生产-出口公司必须要在这些矿产的出口采矿业登记处进行登记。对于原矿产品的出口，墨西哥法律不加限制。

5.3 秘鲁

秘鲁奉行鼓励外国矿业投资的政策，欢迎外国投资。外国人或实体与本国国民或实体一视同仁，并享有相同的政策和待遇。对外国公司投资的股权比例没有限制。对当地土著人、团体或实体在外国投资公司中的持股比例也没有要求。

为鼓励矿业投资，秘鲁政府还制定有税优惠政策，包括：1）增值税（VAT）的早期恢复：为促进矿业投资，对还没有投入生产的和还处在勘探阶段的采矿特许权持有者就建立了VAT恢复体制。2）税收折旧：对签有（税）稳定协议的采矿公司，实施特别折旧年率（5%～20%），对无论是否签定有税稳定性协议的采矿公司来说，采矿活动所使用的机械和设备的税折扣达到20%。

秘鲁宪法和法律规定，保护外国投资者权益，财产权不受侵犯。外国投资财产没收只在极少特殊情况下如涉及国家安全等情况下发生，同时财产没收必须要给予补偿。

除非获得（最高法院的）事先授权，否则外国实体不能在距秘鲁国家边界的50km范围内获取矿业权，这也是外国实体与秘鲁本国实体的最大区别。

秘鲁对矿产品出口没有限制，但出口产品如是金，则所有参与贸易和精炼金矿产的个人和实体均需在秘鲁金交易商和生产商特别注册处进行登记注册[6,8]。

5.4 巴西

巴西政府欢迎外国投资包括矿业投资，并致力于改善矿业投资环境。外国人和实体与本国国民和实体一视同仁。外汇可自由兑换和汇出。

巴西对外国的矿业投资没有限制。在巴西的矿业公司中，对外国的持股比例也没有限制，但对在边境地区进行采矿活动的公司，巴西人持股的比例至少要达到51%。按照巴西政府的规定，如果采矿项目位于边境地区，则在采矿活动开始前，要得到国防理事会批准。一般除需要满足巴西人控股条件外，通常也有以下要求：1）采矿公司主要由巴西人进行管理；2）公司人力资源的2/3以上是巴西人。

巴西矿产品出口一般没有限制，但受出口管控的矿产如铀等除外。

6 矿业投资环境比较

我们采用政治稳定性、资源潜力、矿业政策一致性、矿业管理的规范性与可预见性、勘探与开发条件的稳定性、矿山环境保护要求、基础设施条件、土地准入、矿业税费水平、政府管理框架和办事效率、工会合作态度、地质资料可得性、采矿工业重要性、资源民族主义、与中国关系等15个影响矿业投资环境的主要因素，并采用四等级（优、良、一般和偏差）的划分评估法[9]，对智利、墨西哥、秘鲁和巴西四国的矿业投资环境进行了分析和初步评估，认为当前的智利、墨西哥、秘鲁和巴西四国矿业投资环境等级分别应属优、一般、良和一般，见表1。

表1 智利、墨西哥、秘鲁和巴西四国矿业投资环境等级

7 结语

智利、墨西哥、秘鲁和巴西四国均是有影响力的矿业大国，也是我国在拉美地区的重要合作伙伴。全面认识智利、墨西哥、秘鲁和巴西等国的矿业管理特点和矿业投资环境，有助于增进了解、相互学习、取长补短；有助于进一步加强与深化我国在拉美地区的矿业投资活动和矿业合作；有助于把控风险，审慎和务实推进，实现真正的互利共赢。