自然资源科技创新与管理变革——自然资源学会2018年学术年会中资源管理相关问题综述

刘伯恩，马朋林，高 兵，朱 清，郝 庆

（中国自然资源经济研究院，北京 101149）

为了更好地面向国家加强自然资源管理的良好机遇以及未来的战略需求，11月3～5日，中国自然资源学会2018年学术年会在长沙召开。会议的主题为“新时代·新机遇·新征程 自然资源科技创新与管理变革”，设置17个分会场。来自国内外资源科学领域的院士、专家学者和代表共1200多人齐聚长沙，共同探讨自然资源科技创新与改革的国家重大战略前沿热点和关键科学问题。本文对大会反映的自然资源热点领域进行了梳理。

1 自然资源学科的总体观念：系统观、科学观、前沿观、发展观、全球观

自然资源是人类赖以生存、社会得以发展的必不可少的物质基础。自然资源研究新时代的使命在于提出合理开发、利用、保护自然资源的办法，不仅使目前这一代人得到最大的、持久的利益，而且要保持资源的潜力，以满足子孙后代的长远需要。周成虎院士认为，今天中国的自然资源科技创新，要有新思路、新战略、新布局，要树立系统观、科学观、前沿观、发展观和全球观，实现跨越发展（图1）。

图1 自然资源学科的总体观念

1.1 系统观：自然资源是一个人地系统

自然资源系统是地球系统的组成部分，包含了与人类利用自然资源相关的所有过程和活动，社会经济、技术、组织的投资和安排，以及从自然资源中获得的利益和无益的社会、生态产物。

1.2 科学观：内在特征与分异规律

我国是世界上自然资源条件最丰富多样的国家，从热带到寒带、从湿润到干旱、从海洋到高山，地域辽阔，自然条件复杂多样。我们需要深刻把握其内在的分布与变化规律，包括胡焕庸线、地域分异理论，以及可更新资源与不可更新资源开发利用的内在特征。

1.3 前沿观：现代科技应用

随着信息技术和人类生产生活的交汇融合，互联网快速普及，全球数据呈现爆发增长、海量集聚的特点，各国把推进经济数字化作为实现创新发展的重要动能，在前沿技术研发、数据开放共享、隐私安全保护、人才培养等方面做了前瞻性布局。当前，对地观测、导航定位、卫星通信综合组网的空间时代，为土地系统的全面感知提供了重要的技术支撑。耶鲁大学Thomas Crowther等通过结合卫星观察和地面生态学考察两种方式来评估自然生态环境。卡耐基梅隆大学的Frank-Ratchye工作室，通过深度卷积神经网络（DCNN）辅助进行图像识别，创建了被称为“一个卫星图像的视觉搜索引擎”。

1.4 发展观：发展变化中的新问题

目前，国际社会在完成土地利用/土地覆盖变化（LUCC）研究后，于2005年启动了全球陆地系统计划①2005年由国际科学联盟所属的国际地圈生物圈计划和国际全球环境变化人文因素计划共同推出，是国际全球环境变化的4个核心科学计划（水、碳、食物和土地）之一，也成为国际科学联盟未来地球计划(Future Earth)的核心研究计划之一。（GLP），旨在量测、模拟和理解人类-环境耦合系统。未来20～30年中国的城市化，城市人口将从2010年的6.7亿人，增加到约10亿人。这将伴随着以下数字的发生：3亿人迁移到城市，形成220个百万人口城市、20个五百万人口大城市、10个千万人口超大城市，新增建筑面积40亿m2，5倍于现在的城市经济总量。这个过程所带来的地球系统变化、气候变化、社会经济变化和自然环境的变化，需要以发展的观念，深入研究地球系统问题。

1.5 全球观：两种资源与两个市场

当前欧盟联合研究中心和欧空局均开展了全球视野的自然资源研究。我国2013年提出的“一带一路”倡议，已成为我国发展的旗帜与主要载体。面向未来，两个100年阶段的战略布局和实施，需要具有全球战略观，要对全球市场和全球资源进行深度思考，应掌握全球自然资源科学信息，要发展全球自然资源科学科技。

2 理顺自然资源开发利用和保护中的经济关系：把握自然资源经济研究的发展趋势，促进资源的优化配置

山水林田湖草生命共同体中，存在着多种多样的经济关系。资源的优化配置是自然资源经济研究的核心，自然资源经济研究追求资源系统、社会系统和经济系统的协调发展，以提高整体的经济效益、生态效益和社会效益。张新安研究员在主旨报告中，就自然资源经济目标、发展趋势及内在经济关系进行了详细阐述。

2.1 自然资源经济研究的目标与发展趋势

自然资源经济学是经济学与资源科学的交叉学科，既要研究和探索自然资源运动的自然规律，也要研究和探索自然资源开发利用之中的经济规律，并力求两者的和谐与统一。自然资源经济学是以经济学理论为基础，根据人与自然资源相互之间的客观规律，通过研究经济发展与自然资源开发、利用、配置、保护和管理之间的关系，实现自然资源的合理开发利用。

与资源经济学产生初期的研究相比，现在的自然资源经济学研究已经发生了较大转变：一是从以往侧重于单种自然资源与经济发展关系的研究，转向侧重于整个自然资源系统与经济发展关系的研究；二是从自然资源经济学的研究，转向与其他相关学科的研究相互交叉、相互渗透；三是从自然资源的最优配置和开发利用转向可持续性，围绕可持续发展的一系列资源经济问题将继续成为自然资源经济学最重要的研究方向；四是构建更大范围的国民经济核算体系的资源经济问题也将成为自然资源经济学研究的重要方向；五是从侧重于本国自然资源经济问题研究转向注重国际合作和全球性资源经济问题研究。

2.2 理顺自然资源开发利用与保护中的经济关系

实现两统一、落实“绿水青山就是金山银山”的前提是理清自然资源开发利用和保护中的经济关系。从产权主体角度看，自然资源管理中共有5种经济关系：一是所有权人和使用权人的关系；二是中央和地方的关系；三是国家和集体的关系；四是使用权人和他项权利人或者是其他权利主体的关系；五是不同门类资源使用权人之间的关系。主要分析以下三种经济关系：

2.2.1 从维护自然资源所有者权益维度看待所有权人与使用权人的经济关系

从维护自然资源所有者权益维度看待所有权人与使用权人的经济关系，主要从产权理论、委托代理理论、自然资源资产价值理论来诠释，主要基础是自然资源核算和负债表编制，落脚制度是自然资源资产产权制度、资源有偿使用制度和自然资源统计报告制度。

在自然资源资产产权制度建设方面：一是按照完善权利和权能设置思路，研究完善自然资源资产产权权利体系；二是按照明确中央和地方政府权责边界的要求，研究确定自然资源资产产权主体；三是按照严格保护自然资源的要求，研究建立产权人保护自然资源的激励机制；四是自然资源资产产权法律体系。

在自然资源有偿使用制度方面：一是健全国自然资源有偿使用制度，力争实现传统国有自然资源有偿使用范围全覆盖，积极探索无线电频谱等新兴自然资源有偿使用方式；二是建立集体自然资源有偿使用制度体系；三是研究完善自然资源有偿使用的运行机制和配套制度。今后关注以下几点：一是怎么界定有偿使用范围；二是怎么确定有偿使用收费标准；三是怎么分配有偿使用收入。

在自然资源资产统计报告制度方面：一是研究确定自然资源资产统计报告的范围和主要内容；二是建立国有自然资源资产统计报告制度体系；三是加快推进自然资源资产管理关键技术研发。今后突破以下三方面技术难点：一是国有自然资源资产报告内容如何设计；二是自然资源价值量如何评估；三是自然资源资产负债表如何编制。

2.2.2 用“可持续”的发展观看待资源使用权人与他项权利人之间的经济关系

用“可持续发展观”看待资源使用权人与他项权利人之间的经济关系，突出承载力理论，主要基础是自然资源资本和自然生态资本，解决的核心问题是某宗资源到底是要开发还是要保护，如果因保护的原因不准开发，以及在开发中带来了生态后果，怎么补偿？补偿给谁？落脚制度是生态补偿机制。这是自然资源开发利用与保护中的重要经济关系，其本质是资源开发与环境保护之间的正确认识，是对资源开发的经济价值与生态保护的生态价值做出的权衡分析。现在基本上往两个方向发展：一是生态价值核算；二是自然资源资产核算。

当前，应开展以下工作：建立以资源开发的经济核算与环境保护的生态核算为基础的成本效益评价体系；推进以自然资源资产负债表编制为重点的反映自然资源资本的总量变化制度体系；促进以生态产业化与产业生态化为主体，推进资源产业与生态产业的良性发展；构建以生态修复与产业再造功能为关键的资源再开发利用模式；完善以明确补偿的主体和受体为核心的资源开发利用和环境保护的补偿制度。未来的研究重点有两个，分别是生态补偿理论和自然资源管理科学。

2.2.3 用“生命共同体”的系统观看待不同资源使用权人之间的经济关系

用“生命共同体”的系统观看待不同资源使用权人之间的经济关系，突出系统耦合理论，主要基础是资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价，解决的突出问题是在各门类资源并生的情况下，单门类资源开发利用的最优时间顺序、空间秩序和格局、最优规模和速度，以及一种资源的开发怎么不给另一种资源的利用产生不利后果。落脚制度是自然资源最优化配置和开发利用方案。

“生命共同体”是“自然生态-经济社会”的复杂耦合系统，存在着正负两种反馈机制。多门类自然资源耦合关系研究的主要手段是将自然科学研究与社会科学研究相结合的系统论方法。耦合关系的核心是水、粮食（土地）、能源，但也包括空间规划、人类健康和生态系统服务，这些要素之间存在着明显的传导性，某个要素的恶化就有可能产生连锁反应。未来的研究重点主要是：构建生命共同体知识体系，完善资源环境承载力和国土开发适宜性评价模型。

3 自然资源高质量发展：资源的效率提升与可持续供给

当前，我国进入新时代，但是我国基本资源国情没有变，资源在发展大局中的地位和作用没有变，资源环境约束趋紧的总体态势没有变。如何更好地提高资源效率，保障资源对高质量发展、现代化经济体系的有效供给，仍是值得关注的重大课题。

3.1 人的智慧与国家意志相结合才能破解霍金世纪难题

霍金认为人口的指数级增长，加剧了资源消耗，使得地球难以可持续发展，人类必须逃离地球。钟掘院士认为，地球资源快速消耗是人类必须面对的困境，也是霍金难题的基础。资源造就了生命和社会，但是现实中地球的资源确实有限。资源供应持续增加，不断地支撑国家的经济社会发展。人类探索、揭示、激发、释放物质的行为效应，将自然的神奇演变为不断更新和谐制造文明，天人合一的生命世界自然深藏着对制造创新的无限空间的无止境探索，无止境的创新制造的和谐化。面对国家高质量发展的需求，通过人的智慧解释自然资源系统所蕴藏的奥妙，将自然与人造的巧妙结合，挖掘和反演种种神奇效应，由制造将神奇的资源转化为人类多彩的物质文明（图2）。

图2 新时代自然资源研究的路线图

3.2 面向高质量发展的自然资源利用效率提升

面向自然资源高质量发展，科学评价我国自然资源的利用态势，谋划实现资源高质量发展的路径，才能全面提升资源利用效率，形成绿色发展方式和生活方式。

中国科学院地理与资源研究所沈镭研究员分析中国过去40年自然资源利用效率演进后发现，2017年与1978年相比，13种大宗主要资源产出效率已经实现了1.0倍数的增长；至2035年，资源产出率将因大宗资源需求呈现2.5～3倍数的“阶梯式”快速上升增长，其后消耗资源总量进入“阶梯式减慢”阶段。新时代中国自然资源高质量发展呈现以下特征：一是中国对金属矿产资源的需求还将增大，自然资源对经济社会发展的基础支撑作用不变，但资源供给安全发生了结构性转型；二是中国自然资源必须向高质量发展，资源利用前的流量和利用后的存量之间需要解耦或脱钩；三是未来“两种资源两个市场”的战略定位不会改变，但国内与国际经济调整必然推动中国由粗放型资源利用向高效创新型资源利用转变，并将强化全球资源治理与国际合作的愿景。未来实现中国资源效率变革的实施路径，必须要做好以下几点：一是资源消耗的总量调控；二是资源使用强度的目标管控；三是资源供给侧的结构优化与技术创新，抓住影响资源效率的大宗资源设定天花板，并且改变产业结构调整和升级改造的传统效率提升方式，实现依靠科技创新和体制创新为特征的创新性效率提升；四是在资源配置方面，发挥市场的决定性作用，以及政府的辅助性作用，加快资源价格改革；五是在激励机制方面，正确处理资源产权、合同、所有制、治理等问题，协调处理好地方政府、资源性企业和个人的激励关系。

3.3 围绕国家重大部署的资源战略选择

我国高质量发展需要资源的有效供给与稳定保障，需要围绕国家战略需求及未来的发展形势，客观分析我国资源安全的保障态势，既要保障传统的大宗资源，也要分析未来发展的新兴产业对战略性矿产的新需求，才能更好地促进现代化经济体系的建设。

中国自然资源经济研究院贾文龙研究员代表团队发布了该院自主研发的矿业发展四大指数。中国矿业行业指数和矿产品价格指数显示矿业走势稳中有升、矿产品贸易指数出现向好态势，但是受到宏观政策的影响，我国矿业权活跃指数总体将处于较低水平。从国家战略层面的“两步走”战略安排以及对矿产资源的需求来看，资源在经济社会发展和生态文明建设中的重要地位更加突出。为了保障国家资源安全，应从矿产资源综合调查评价和绿色勘查、矿产资源开发利用水平提升、矿产资源勘查开发布局和结构优化、矿产资源节约集约和综合利用、矿山生态修复与治理、绿色矿山建设与示范、矿产勘查开发利用技术创新、全球资源治理能力提升等八方面开展战略研究。

中南大学王昶教授研究认为，新材料是发展智能制造的重要基石，已成为世界主要国家争夺的产业制高点，对于我国高质量发展具有重要意义。为了更好地实现关键新材料的突破，提高关键材料的资源供给，需要开展智能制造发展与关键新材料关系研究，对其前景进行预测，分析关键新材料对矿产资源供给的结构性需求，以及对国内的资源供给开展对比，实现资源的稳定供应与保障，发挥资源部门在高质量发展中的突出作用。

4 自然资源治理:从治理体系、绿色发展到空间治理

4.1 适应国家治理体系现代化的资源治理体系建设

建设生态文明是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值理念的深刻变革，深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。如何建立适应国家治理体系现代化的资源治理体系，是当前自然资源统一管理背景下的重要课题。

中国自然资源经济研究院梁凯研究员客观总结了40年来自然资源管理改革脉络六方面的转变，即管理理念从“金山银山”向“绿水青山”转变，管理部门从分散向统一转变，资源利用从无偿向有偿转变，资源产权从虚置向清晰转变，管理方式从“重审批”向“放管服”转变，资源治理从一元向多元转变。未来改革应深入统筹推进自然资源领域各项改革，构建自然资源管理理论体系、自然资源保护利用体系、自然资源空间治理体系、自然资源科技创新体系、自然资源现代市场体系、自然资源调查评价体系、自然资源现代治理体系、自然资源生态保护体系等八大体系，推进系统完备、科学规范、运行有效、治理体系和治理能力达到现代化水平的自然资源管理体系。

河北地质大学周吉光教授认为自然资源资产管理的起点是健全自然资源资产产权制度，关键是明确政府的经济职能。在此基础上建立自然资源资产宏观调控体系（实现总供给和总需求平衡目标，具体再分为结构平衡、经济可持续发展、进出口贸易平衡、资源有效利用和资源环境保护）、自然资源行业规范机制（包括市场准入监管、安全监管、环境监管和健康监管）、自然资源资产管理组织保障体系（全国人大财经委、自然资源管理部门、自然资源资产监管部门）。

上海师范大学张晨副教授以钱江源国家公园为例，研究了跨行政区域的自然资源治理体系建设。研究发现，虽然公园所处的浙皖赣三省建立了联防机制，但是还存在协同治理空间划定难、生态保育政策及执行不统一、当地居民生计与生态保护有冲突等问题。推进钱江源国家公园跨界协同治理，应从“自下而上”模式转变为“上下结合”模式，推进社区协议保护、引进第三方参与、打造品牌增值，促进当地社区发展。

4.2 推动资源开发的绿色发展

绿色发展是资源开发利用必须优先考虑的内容，也是协调资源开发与环境保护的重要途径。推动绿色矿业已成为全社会的共识，得到广泛的关注。

中国地质大学（武汉）成金华教授研究了长江经济带矿产资源开发与生态环境保护协调发展的逻辑机理与实施路径。长江经济带矿产资源开发在全国的经济地位突出，2016年全国矿业的工业总产值为11735.62亿元，长江经济带占其28.62%。通过对长江经济带矿业开发的生态环境问题及其成因进行分析，揭示了矿产资源开发生态环境问题的演变态势，并以此提出优化空间结构、重点矿区管控、矿山清洁化以及资源开发的生态补偿等政策建议。

中国自然资源经济研究院朱清研究员长期关注矿区地质环境恢复治理政策，梳理了政府规制的基本结构，提出了矿业企业主动建设绿色矿山可以实现追求规制收益双赢的“波特假设”；提出了绿色矿山建设的循环经济、利益调配、零和博弈的三个成本层次，提出了绿色矿山要把握供需矛盾和生态矛盾的平衡，从行业治理到行业准入转变，基于矿山生态治理成本的政策精细化等三方面制度建议。

4.3 优化空间开发格局

优化空间开发格局，必须以资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价为基础，科学谋划开发格局，才能促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

中国自然资源经济研究院郝庆副研究员探讨了国土空间规划的相关重大问题。国土空间规划在不同层级具有不同的表现形式，宏观层面是愿景、战略与规划引导，中观层面是规划与控规，微观层面是许可制度。推进国土空间规划，需做好以下几点：一是要摸清相关空间规划的目标、功能、指标及其政策，并据此建立系统集成与有机融合；二是在实践研究的基础上，理清国土空间规划内在规律以及实践的需求；三是做好尺度转换转变研究视角，搞清楚“城往哪里建？人往哪里走？”等基本问题；四是以全域国土保护为目标，以资源环境承载力来识别限制性要素，以国土空间开发评价识别适宜性要素，实现国土空间规划的开发引导、统筹区域发展、国土综合整治等重要功能。

中国地质调查局发展研究中心王尧副研究员探讨了如何优化服务国土空间规划综合地质调查，建议依托地面定位观测、空间遥感观测、模型模拟、控制实验及决策系统等技术系统，采用集成研究、多要素耦合、尺度转化及大数据分析等方法，通过开展控制国土空间格局变化的关键过程调查，加强国土空间治理重大问题调查与综合治理。

5 自然资源保护研究：实现生态保护与经济增长的协调

自然保护地是维护国家生态安全的重要组成部分，是理解人类与自然界相互作用的基线。在我国，保护地包括自然保护区、风景名胜区、天然林部分的国家森林公园以及世界自然与文化遗产地。

5.1 自然保护地兼具生态保护与经济发展等多重功能

我国自然保护地分为自然保护区、国家公园、湿地公园、地质公园、森林公园、风景保护区等多种类型，具有不同的设置目标。从自然保护区、国家公园、湿地公园、森林公园到风景名胜区，从侧重于保护逐步过渡为利用为主，从严格的生态保护到资源开发利用与保护并重（图3）。

图3 我国现有自然保护地的主要类型及其不同功能侧重

中国林业科学院李迪强研究员的研究表明，我国各类自然保护地主要是按照资源要素类型设立的，主要存在缺乏顶层设计、保护地多头管理、碎片化现象严重、社会公益属性和中央地方管理职责不够明确等主要问题，突出表现形式是保护地过小或过大，使得保护地自身难保，其根本原因在于自然保护地划界不科学、保护不完整和管理不到位。今后可以国家公园体制改革推动保护地建设，可以将自然保护地分为自然保护区、国家公园、物种保护区、自然遗迹保护区、自然景观保护区和自然资源可持续利用保护区等六种类型。

5.2 自然保护地中生态保护与经济社会发展具有耦合关系

生态环境部环境规划院孟锐开展了多类型保护地生态保护与经济发展协调性评价研究。按照自然保护区、风景名胜区、国家公园不同类型，建立了多类型保护地评价指标，主要包括自然生态评价指标（生态质量、干扰胁迫、调节功能）和社会经济评价指标（经济效益、发展压力、社区服务）等指标。通过对神农架国家公园、黄山风景名胜区的耦合度和协调度分析发现，自然保护地的生态保护与经济发展的耦合度和协调度均出现了上升，表明经济发展与生态保护之间相互作用、相互影响、相互耦合的程度不断加深。经济发展与生态保护相互协调，人类经济社会发展更好地促进了自然保护地的生态保护。

北京师范大学马冰然博士开展了多类型生态保护地功能分区方法与模式研究，将生态保护的内容纳入评价因素，统筹考虑经济发展与生态保护的关系，为自然保护地国土空间开发适宜性评价提供参考。该研究以汇水单元为评价单元，构建了包括风景资源评价、开发建设适宜性评价、生态脆弱性评价以不可替代性评价等内容的指标体系，确定了农业适宜性、旅游业适宜性和居住适宜性三个发展方向。

6 自然资源的学科基础及最新进展

中国科学院地理与资源研究所等机构系统地总结了最近5年我国资源研究取得的重要成果和建设成就，对国内外自然资源研究的热点进行了比较分析，展望了自然资源研究的发展趋势和重要领域。

6.1 资源科学学科发展趋势

一是从传统的多学科综合走向交叉、融合与集成。把资源作为一个整体、一个系统来研究，强调研究的整体观和系统观。不仅要研究其自然属性，也要加强对其社会属性的研究。在未来的发展中，随着资源科学理论体系日趋成熟，资源研究还将进一步走向多学科交叉、融合与集成，强调资源开发利用的系统性、整体性和协调性。

二是大数据信息共享对学科发展的影响。空间技术的发展，为人类认识地球、调查资源和监测资源环境动态变化及时不断地提供了基本图件和科学数据。今后，应建立一个高效的、可供全球使用的信息系统，该系统需要有统一的数据、指标，并且与经济社会信息系统紧密结合，为政府及公众提供比较容易理解的复杂数据与信息形式。

6.2 资源科学学科发展的重点领域

一是水土资源耦合研究。研究水土资源的基础理论，开展水土资源动态评估研究。提升水土资源对区域社会经济活动承载能力分析，服务区域水土资源的利用结构优化与效率提升；开展区域水土资源承载力与城市规划的协调研究，实现城市规划与区域水土资源相协调。

二是海洋资源高效开发利用技术研究。针对未来海洋资源开发利用，树立大时空思想，拓展海洋经济发展空间，从海洋资源系统整体出发，在世界海洋开发整体框架下，安排部署海洋资源的开发，科学合理地开发利用邻海资源。

三是能源、矿产资源的高效开发与利用关键技术研究。推进勘查开发关键技术研究，提高自动化、信息化和智能化水平。支持矿山企业、科研院所、高校等产学研有机融合，围绕保障资源安全供给和绿色转型，探索建立产业技术创新联盟。在煤炭、天然气水合物、油气及非油气、金属资源、盐湖等资源的绿色开发、清洁生产方面，突破一批核心关键技术，为可持续发展保障提供强有力的支撑。

四是自然资源资产核算问题研究。选择可控或拥有、产权明晰的自然资源作为核算项目，充分考虑资源要素的经济、生态和社会价值，选择估价方法，优先建立单项资源的区域自然资源核算体系，结合各方力量设计我国统一的自然资源资产核算标准。

五是国家资源安全问题研究。亟待加强资源安全研究，包括水土资源的承载力、资源流动、资源核算、资源循环利用等相关的基础性研究，以在数量、质量、结构和功能上经济合理地满足资源供给需求。

六是区域性重大资源问题的实证研究。深刻认识、精准把握“一带一路”倡议下的六大经济走廊、京津冀、长江经济带建设等区域的资源环境特征，支撑解决区域协调发展面临的资源问题。

七是大数据时代的资源科学技术方法创新。高度关注空间大数据挖掘研究，将原先一维尺度的大数据研究拓宽到二维、三维乃至时间序列上的四维大数据研究，形成一整套资源科学独有的、完整的、可应用、可重复的大数据技术方法。