“事实孤儿”：何以为家

文/陈 光

玲玲家在宁夏回族自治区吴忠市利通区金积镇上，一幢破旧的砖砌平房，周边是一大片荒地。屋内不到20平方米，摆设着几件简陋的老式家具，墙上贴满了玲玲的画作。最醒目的是一幅画着两个大圆脑袋、四条细线构成四肢的大人，两人亲密地靠在一起，身边还站着一个相似模样的小人，看上去像是幸福的一家人。

8月初，玲玲家来了一位老熟人串门，他是“黑眼睛”工作室的站长武克。玲玲见了他满心欢喜。武克每次上门来总送一些米、面、油，有时还有被褥和书包，给玲玲和爷爷的生活带来补给。

三年前，“黑眼睛”工作室在金积镇社区戒毒康复中心成立，这是一家专门帮扶涉毒人员子女的公益组织。

“父母吸毒、入监，小孩子嘴上不说，但心里都懂。”武克说，他们定期会对涉毒家庭孩子进行心理干预，不让他们感到自卑。

据“宁夏禁毒”报道，吴忠市目前共有在册吸毒人员近9000人，占全宁夏吸毒人数的30%以上，金积镇是首批试点建立“黑眼睛”工作室开展关爱行动的乡镇，全镇在册吸毒人员169人。这些人因长期吸毒导致丧失劳动能力，无力赡养、抚养家庭成员，他们的子女，尤其是未成年人往往缺乏监管和关爱，甚至可能再步吸毒贩毒后尘。

12岁的小浩和10岁的弟弟小智都是“黑眼睛”帮扶对象，他们的父亲被强制戒毒，母亲离家出走，家里唯一的经济来源是奶奶每月200元的养老金，家里5亩地租出去，一年也只有4000元收入。奶奶平时打些零工，小浩放学就搭把手。

这种“爹死娘嫁人”的现象在四川凉山彝族地区也很普遍。凉山彝族妇女儿童发展中心执行理事侯远高一直在当地帮扶困境家庭。他说，彝族农村孩子受教育机会少，他们到城市打工竞争力差，没有稳定收入，连自己都养不活。对那些留守在家的孩子来说，“他们的父母出去打工，又挣不到钱，家里还得靠老人种地、养猪”。

每年寒暑假，有一些孩子回家也没人管，他们还要承担繁重的劳动，特别是七八月，赶上一年最忙的农季，孩子们都要去挖土豆，收荞麦。让侯远高忧心的是，越来越多的彝族农村孩子迫于经济压力，过早辍学去城市打工，女孩子十五六岁就订婚了。

近日，民政部会同最高法、最高检等12部门出台《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》（以下简称《意见》），这些孩子今后将获得由政府发放的基本生活补贴。这是中国首次就加强“事实孤儿”保障出台专门意见。

一个都不能少

“要落到每一个事实无人抚养儿童身上，一个都不能少”。7月10日，民政部副部长高晓兵在事实无人抚养儿童政策专题新闻发布会上表示，民政部正配合财政部门做好事实无人抚养儿童生活补贴的测算工作，进一步完善全国儿童福利信息管理系统，再次组织排查核实，符合条件的一定精准到人，做到一人一档，确保应保尽保。

她同时强调，各省、自治区、直辖市在2019年10月底之前要把所有政策制定完毕。市、县一级则是在12月底之前要具体落实。

据粗略统计，宁夏回族自治区共5000多位“事实孤儿”，约70%是父母一方死亡或失联，另一方失联，其中很多是“爹死娘嫁人”的情况。约7%是父母一方或双方服刑，或被剥夺监护权，涉毒家庭子女也包含其中。

“几年前，一些偏远地区民政干部可能对‘事实孤儿’都没有明晰概念。”长沙市岳麓区大爱无疆公益文化促进协会秘书长康雄说，该协会从2011年起就开展对湖南省“事实孤儿”帮扶项目，是全国最早关注这一群体的公益组织之一。

很多时候，康雄发现当地方政府想帮扶“事实孤儿”时，会遇到一些对政策公平性的质疑。“他家的孩子有补助，为什么我家的孩子没有？”康雄说，如果认定“事实孤儿”有一些偏向，下面的人就觉得不公，会很恼火。

这次《意见》明确了事实无人抚养儿童是指父母双方均符合重残、重病、服刑在押、强制隔离戒毒、被执行其他限制人身自由的措施、失联情形之一的儿童;或父母一方死亡或失踪，另一方有上述情形的儿童。

《意见》还指出，在事实无人抚养儿童认定过程中，一般不要求服务对象提供各类证明，而是通过部门间信息比对方式进行，而且各部门和组织要加强工作衔接和信息共享，让民众少跑腿。

据民政部儿童福利司司长郭玉强介绍，近年来，民政部联合多部门进行了一次比较大的摸底、排查，据统计，全国事实无人抚养儿童约有50万名左右。

这一数据与中国公益研究院2011年12月的调查大致相当。该调查显示，全国约58万名“事实孤儿”。

然而现实中，事实无人抚养儿童的具体情况多变。有时，父母双方并不明确属于《意见》中列举的类型，但实际上孩子长期缺失有效监护。

“我们救助的范围还是扩大了一点儿。”凉山彝族妇女儿童发展中心执行理事侯远高说，有些家庭的父亲死亡，母亲有劳动能力还没改嫁，但是她抚养的孩子比较多，他们通常也会施以援手。

一位民政系统工作人员介绍，有时候，政策在实施中，由于政策宣传不到位，致使个别事实无人抚养儿童没有申请，导致其没有纳入保障范围。

“凉山彝族乡民文盲和半文盲比较多，他们不了解国家有什么政策，也不会主动找村干部报告这种情况。”侯远高也担忧，尽管《意见》中明确了“事实孤儿”，但由于具体情况复杂多变，如何认定“事实孤儿”仍是难题。

偏见、误解和无奈

玲玲上学前，她爷爷想申请低保，寻求政府帮助。但因玲玲父亲名下有车等原因，目前仍未获得批准。

“过去，很多涉毒家庭想申请低保，民政部门一看父母吸毒，一般都不批。”“黑眼睛”工作室站长武克说，“他们担心这些钱又被用来买毒品。”他非常理解政府的顾虑，实际上有一些强制戒毒人员又复吸了。

在各类“事实孤儿”中，因社会偏见和误解，涉毒家庭子女往往在申请相关政府补贴时遭遇尴尬。

“他们家吸毒还有理了？还要照顾他们家的孩子？对他们这么好？”中国公益研究院副院长高玉荣听过不少类似观点。她发现涉毒家庭子女申请津贴时会因父母问题备受质疑。

近些年来，各地从民间到官员对涉毒家庭的认识有所改善，能将父母的过错与孩子分开。民政部副部长高晓兵就表示，“父母犯罪，子女无辜，孩子一天天成长不能等，父母的错误不应影响孩子的生存与成长”。

宁夏回族自治区“事实孤儿”数量相对较少，自治区政府2011年11月率先提出“事实无人抚养的孤儿”这一概念，尝试将事实无人抚养儿童纳入救助体系，每人每月可获500元养育津贴。

宁夏回族自治区民政厅儿童福利和社会事务处负责人介绍，2011年，自治区民政厅在调研时，发现这部分孩子处在救助保障之外，所以就想给他们提供相应的生活补贴，让他们生活得到有效的保障。

“除部分‘事实孤儿’获得低保外，国家在其他救助政策上几乎空白。”长沙市岳麓区大爱无疆公益文化促进会秘书长康雄曾对中新网记者说，“事实孤儿”与孤儿遭遇相似，但孤儿可以获得政府救助，而事实孤儿往往被忽略。一些经济发达地区可能获得救助，但偏远地区的救助非常乏力，且救助标准非常低。

据新华网2015年刊登的一篇报道显示，民政部门在救助“事实孤儿”时也感到有心无力，他们没有父母双方的死亡证明，无法享受国家孤儿福利救助政策。一些基层福利院想接收，但上面又没有相应的政策，还有涉嫌挪用孤儿专项福利金的风险。

针对为何民政部等部委现在才出台关于“事实孤儿”保障的专门意见问题，宁夏大学政法学院的讲师王俊丽解释，很多人觉得这个事情中央一推动就可以解决，这其实是误解。“社会福利政策的制定，是由顶层设计和基层管理，尤其是社区、社会组织，还有社会大众共同参与，不断完善的一个过程。很多问题要靠基层及时发现、补救。”

民间救助的短板

三年来，吴忠市已建成6个“黑眼睛”工作室，帮扶280名“事实孤儿”。同时，他们还为14户无房居住的涉毒家庭申请了公租房，帮助26名涉毒人员父母和子女申请到了最低生活保障。

近年越来越多民间救助团体开始关注“事实孤儿”，许多公益组织也加入到救助“事实孤儿”的行列。

比如腾讯公益发起一年一度的“99公益日”活动，福建三盛控股公司发起项目“填满事实孤儿的空房间”，还有江苏省儿童少年福利基金会发起“HELLO小孩！加油江苏孤儿”项目等。

汕头市公益基金会则由一些从机关岗位退下来的老干部组织，他们向当地企业家筹集公益资金，每人按月发放200元-300元，尽全力帮助“事实孤儿”这一群体。

在2016年发布的《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》中就有部分关于“事实孤儿”的条目，如对无劳动能力、无生活来源、法定抚养人无抚养能力的未满16岁儿童，可纳入特困人员救助供养范围。

到2020年1月1日，民政部将全面实施事实无人抚养儿童保障制度。

为统筹设计儿童福利制度，民政部2019年初新设儿童福利司，各地民政局设儿童福利处。2016年《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》指出要在村（居）一级设立儿童主任，现已有62万名。高玉荣介绍，民政部目前正在积极组织培训，这一套人马还在准备上岗阶段。

四叶草社会工作服务中心现有全职社工30人，他们承接了多个国家级、省级和市级政府购买服务项目。自2013年成立以来，该中心已陪伴近3万名留守儿童，为近400个服刑人员未成年人子女家庭提供服务。

儿童主任此前曾在凉山试点，一些大专毕业生到村里任职，专职负责这些孩子，落实各项政府救助政策。“这不是一个正式岗位，发挥的作用也因人而异。”侯远高说，乡村各级又没有专人负责，村干部也管不过来。

他们需要更多的关爱

从明年开始，玲玲就可以领取生活补贴了。目前，宁夏民政厅也正在和财政部门沟通，争取提升对事实无人抚养儿童的补贴金额。

现在，各地都在制定标准。天津目前对“事实孤儿”的生活补贴最高，一人一年2420元，北京上海都是1800元。“帮助这些孩子当然不是光给他们钱就够了。”中国公益研究院副院长高玉荣说，这只是一个补贴，“事实孤儿”生活的改善远不止于此。

民政部此次摸底排查发现，由于经济上相对困难，长期缺乏监护人有效监护，特别是精神层面的关爱，一些儿童出现了心理问题。

陕西省妇女儿童发展基金会的调查显示，37.8%的“事实孤儿”会因家里贫困受到同学嘲笑。只有35%的孩子心情不好会向家人倾诉。多数孩子存在明显的自卑倾向。32.4%的孩子经常或偶尔觉得活着没意思。

“事实孤儿”的犯罪率在一些统计中明显高于正常家庭子女。新疆瑞欧公益基金会曾请第三方对2400个家庭进行调查，结果显示“事实孤儿”犯罪率比正常家庭儿童犯罪率高13%。广东司法厅也有调查显示，截至2005年5月，广东省未成年管教所收押的未成年服刑人员中有15%是父（母）服刑和有家庭缺陷的。

“他们比别人更怕生，比别人更不愿意说话，这是一个普遍现象。”凉山彝族妇女儿童发展中心执行理事侯远高说，近年他开始从儿童救助转向更多关注儿童教育。“基本生活有了保障后，我们能对这些孩子做什么？”他说，“我们提供更好的教育。”

侯远高现在创办了爱心学校，让彝族文化艺术进校园。他发现对这些孩子进行音乐教育，教他们唱彝族的歌，成为抚慰孩子们心灵的最好办法。而平时，学校还有管理老师、驻校社工对孩子进行单独的心理辅导。两三年后，这些孩子性格开始转变，交流的障碍也基本消除。