浅析业主委员会的法律地位

邓锋锋

广东正平天成律师事务所，广东 广州 510000

自1994年国务院下发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》后，伴随着城镇化以及住房的市场化，城市居民的居住区域以及居住形式发生了极大的变化，最典型的就是商品房住宅的普遍出现。业主委员会也随着城市化的进程的推进而诞生。尽管有不同层级的法律对业主委员会这一组织进行规范，然而到目前为止，“业主委员会”的法律地位未予以明确，司法实践中也不乏以业主委员会为原告或被告的司法纠纷，而各地法院对业主委员会有不同的理解，这也导致同案不同判的现象时而发生。本文将从业主委员会的定义和由来，结合目前的立法现状和司法现状，分析民事主体和民事诉讼主体的关系，着眼于“非法人组织”的特征，提出个人对业主委员会的法律地位的看法。

一、业主委员会概念以及由来

自1949年新中国成立后，中国全部土地实行社会主义公有制。城市房屋大多数为集体或者国家所有，因此不可能产生区分所有制度。在20世纪80年代，我国开始土地管理制度的改革，推行住宅商品化，大量兴建城镇商品房，这就导致一幢建筑物内有多个所有人，后来渐渐形成了建筑区分所有制度。而业主委员会也随之产生。正如刘安所言，“我国业主委员会的诞生背景是我国单位制的消解与改革后在城市整合基础上的重构，以及我国住房体制改革与房屋产权制度的变更”。①在2003年，国务院颁布了《物业管理条例》，首次在立法层面上提出“业主委员会”，但纵观我国法律，规定了业主委员会的职责、权利等等，却并没有任何一条法律规范解释业主委员的概念，其究竟到底是一个什么样组织，我们无从得知。仅仅在《物业管理条例》中的第15条明确了业主委员会是业主大会的执行机构。根据法律及相关的特征，结合实践笔者对业主委员会下一个定义，业主委员会是为了代表业主行使其合法权利，在政府部门指导下由业主通过业主大会依据法定的程序选举产生并经过相关部门备案的自治性组织。

二、业主委员会的立法现状

自2003年国务院颁布《物业管理条例》中制定了业主委员会制度至今已有十余年，期间也有新的不同层级的法律规范对业主委员会进行有效的约束。

(一)法律

为了使产权明晰，权责分明，全国人民代表大会于2007年通过了《物权法》。在正式颁布的《物权法》的第六章中全面规定了建筑物区分所有制度，其中用了三个条文对业主委员会进行规范。

首先，《物权法》第七十五条规定设立业主委员会是业主的一项权利。设立业主委员会本质上是私权的范畴，是否设，何时设，如何设都由业主共同决定，政府不能干预业主的自由意志，但业主决定要设立，政府应当给予指导。其次，《物权法》第七十八条是关于业主大会、业主委员会决定效力的规定，第二款中还赋予了合法权益受侵害的业主行使撤销权的权利。最后，《物权法》第八十三条明确了业主委员会所享有的部分权利，业主委员会可以以自己名义要求违法行为人停止侵害、消除危险、排除妨害、赔偿损失。然而无论是此前的《物权法(草案)》(三次审议稿)第八十七条规定还是《物权法(草案)》(四次审议稿)第八十条规定，都赋予了业主委员会的诉讼主体资格。②而正式的《物权法》却回避了，面对这一修改，立法部门也做出了解释，他们认为有以下两个理由。第一，在《物权法》颁布时我国有很大一部分的小区仍然未成立业主大会或者业主委员会，不宜过早对业主委员会的诉讼主体资格进行立法。第二，可以通过民事诉讼法中的代表诉讼制度解决侵害业主共同权益的纠纷。总体而言，上述三个条文制定的比较粗放，仅仅是规定业主委员会的部分权利，其他并未做过多更详细的规定。

(二)行政法规

《物业管理条例》最早是在2003年颁布，2007年、2016年以及2018年分别进行修订。现行有效的《物业管理条例》中对业主委员会成立方式、备案制度、人员设置、职责、工作内容、与居民委员会的关系以及与物业服务企业签订合同事项做出了规定。虽然相比《物权法》笼统的规定，《物业管理条例》制定的更加详细，但是仍然未就业主委员会具体执行事项作出详细规定，并没有针对业主委员会可自主决定、履行的事项作出规定，也未规定其性质和诉讼主体资格。

(三)地方性法规

1997年的《上海市居住物业管理条例》的第54条规定针对对违反业主公约、住宅使用公约的，业主委员会可以向法院提起诉讼的。③但是《上海市居住物业管理条例》被后来2004年颁布的《上海市住宅物业管理规定》所废止，在法律责任一章中没有给予业主委员会的诉讼资格，第七十九条仅仅只赋予业主委员会的公示权利。④1998年的《广东省物业管理条例》第41条规定，业主委员会对建设单位逾期不履行划拨物业管理维修基金、移交公共用房和管理用房的，可以依法向人民法院起诉。后来2008年11月28日新修订的《广东省物业管理条例》同样地也对业主委员会的诉讼资格予以回避。1994年的《深圳经济特区住宅区物业管理条例》在第16条中明确规定业主委员会为社团法人，具有法人资格。1999年对该条例进行修订后删除了此项规定。另外，2004年修订后的《深圳经济特区住宅区管理条例》的第51条中规定业主委员会在一定条件下享有提起诉讼的权利。⑤但是目前现行有效的《深圳经济特区物业管理条例》也将该条规定删除了。

在《物权法》和《物业管理条例》的出台后，各地的法规都做出了相应的变化，大多都从规定业主委员会拥有部分诉权到完全回避业主委员会的诉讼主体资格。无论是法律，行政法规还是各地方的立法，涉及业主委员会的法律规范有很多，但是对于它的法律地位，立法者却选择了回避。

三、司法现状

通过“把手案例”平台，搜索当事人为业主委员会的裁判文书多达32201篇，其中民事案件占比85.19%。这不仅因为城市化进程的加速以及房地产市场的蓬勃发展小区数量日益增多，也和业主的维权意识不断增强，通过业主委员会进行诉讼有关。

关于业主委员会是否具有诉讼主体资格，有学者认为“独立承担责任”并不是判断一个组织是否具有法律上诉讼主体资格的前提条件。⑥最高人民法院态度是肯定的。2003年8月20日，最高人民法院针对安徽省高级人民法院《关于金湖新村业主委员会是否具备民事诉讼主体资格的请示报告》做出的【2002】民立他字第46号批复中直接肯定了业主委员会符合“其他组织”的条件，具有诉讼主体地位。后来在2005年8月15日最高人民法院在《关于春雨花园业主委员会是否具有民事诉讼主体资格的复函》做出的【2005】民立他字第8号批复中认定业主委员会作为业主大会的执行机构，可以以被告的名义参加诉讼。但是，最高人民法院的复函不属于司法解释，仅仅只是法院的内部司法文件，不能直接适用。

2009年最高院出台了《关于审理物业服务纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》，其中第二条、第八条以及第十条正面肯定了业主委员会在一定条件下可作为原告。然而在其他情况下业主委员会究竟有无诉讼主体资格，由于无法律规定，故有审判员自由裁量权发挥的余地。

目前司法实践中关于业主委员会诉讼资格的三种意见：第一种，认为业主委员会是具有部分民事权利，而其诉讼主体资格范围是由其民事权利能力范围决定的，其行使诉权只能局限于物业管理和物业服务纠纷范围。((2018)赣0829民初1193号))第二种，业主委员会是业主大会的执行机构，而提起诉讼须要经过业主大会的特别授权，若无授权则无诉权。((2018)渝0243民初5436号))第三种，业主委员会依法成立，可直接依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第五十二条，认定业主委员会为“其他组织”而具有诉讼权利。(《中华人民共和国最高人民法院公报》2014年第6期徐州某业主委员会诉某房地产开发有限公司物业管理用房所有权确认纠纷一审案)

由于法律没有明确业主委员会的性质，从而导致主体诉讼资格不明确。尽管现在具有法律效力的司法解释赋予了业主委员会作为原告的一定的诉权，但是各级各地法院仍有不同的裁判意见，导致“同案不同判”的现象日益频繁。故为了减少不公平的现象的出现，明确业主委员会的法律地位是十分重要且必要的。

四、我国业主委员会的法律地位的选择

学界关于业主委员会的法律地位众说纷纭，有的学者认为业主委员会应该是法人，而法人是具有诉讼主体资格的⑦；有的学者认为业主委员会是“其他组织”，因而具有诉讼主体资格⑧；还有的学者认为业主委员会不具有民事主体资格，也不具有诉讼资格等等。⑨关于我国业主委员会的法律地位的选择，应该先从机构设置以及主体在实体法和诉讼法的关系分析。

(一)理顺业主委员会与相关机构的关系

首先应理顺的是业主委员会和业主大会的关系。尽管2007年的《物业管理条例》将“业主委员会是业主大会的执行机构”删去，但是依据现行有效的《物业管理条例》第十五条，我们仍然可以理解为业主委员会是业主大会的执行机构，由于小区中业主数量较多，而由业主参加业主大会进行一定数量的表决才可以决议某些事项后交由业主委员会执行。

其次应理顺的是业主委员会与物业服务公司的关系。根据《物业管理条例》第三十四条，业主委员会应当与业主大会选聘的物业服务企业订立书面的物业服务合同。言外之意，法律赋予了由业主委员会代表各业主与物业服务企业签订合同的资格，同时也由业主委员会支付物业服务企业的费用，这反映了在业主和物业管理公司之间的桥梁是业主委员会。

(二)民事主体与民事诉讼主体的关系

笔者认为，民事主体与民事诉讼主体的关系应该一一对应，即主体制度在实体法与程序法上要平衡，否则法院的判决将沦为形式。例如“非法人团体”参与到民事诉讼中，但在民法上却不承认其主体地位，导致了胜诉或者败诉时其无法正常行使民事权利和履行民事义务。如今，2017年《民法总则》的颁布有效解决民事主体立法的“逃逸”现象，不仅将非法人组织纳入民事主体范围内，而且还明确了个人独资企业、合伙企业以及不具有法人资格的专业服务机构为非法人组织。在此前2015年最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释的第五十二条规定了依法登记领取营业执照的个人独资企业和合伙企业为其他组织。这实现了个人独资企业和合伙企业在实体法和诉讼法中主体地位的统一。

(三)业主委员会法律定位应该设定为非法人组织

理顺以上三大关系后，不难发现业主委员会处在三大关系的交汇处，其地位的重要性尤其突出。尽管根据《最高人民法院关于审理物业服务纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》相关规定，明确了业主委员会在一定情况下具有起诉资格，但是这些规定仍然不能解决业主委员会是否可以成为被告，败诉后责任如何承担等问题。目前，业主委员会仅具有部分诉权，其实体法上法律地位也不明晰，全国各地法院裁判结果不一，故笔者认为业主委员会的法律地位亟需明确。为保障诉讼当事人以及业主的权利，在2017年《民法总则》的出台以及《民法典》制定的背景下，应该赋予业主委员会“非法人组织”的法律地位。

《民法总则》第一百零二条第二款规定“非法人组织包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。”虽然法律上没有明确业主委员会为非法人组织，但该规定是不完全列举，“等”字意味着法条中还有未列举出具有相同性质的其他“非法人组织”。而业主委员会具有非法人组织的特征，应归入非法人组织的范畴内。

1.非法人组织是依法成立的社会组织

2.非法人组织具有相应的民事权利能力和民事行为能力的社会组织

3.非法人是不具有法人资格的社会组织

根据《物业管理条例》第十六条规定，业主委员会也设有“主任、副主任”的职位。此外，业主大会议事规则也有关于业主委员会组成的约定。业主委员会虽然不像法人那样有健全的内部组织制度，但也具有相应的工作人员和一定的组织机构。另外，业主委员会也具有一定的财产支配的权利，尽管经费不归属业主委员会而是属于业主，但其能够在管理规约约定的范围内具有支配经费的权利。而非法人组织与法人最大的的区别是承担责任的方式。业主委员会不能独立承担民事责任，其最终是由出资人即业主承担无限责任，符合《民法总则》第一百零四条。

五、结语

尽管业主委员会的民事权利能力局限于小区物业管理和物业服务内，但是能够以自己的名义从事民事活动，具有民事行为能力和民事权利能力，也基本符合非法人组织的其他特征，可以将业主委员会划分到《民法总则》规定的“非法人组织”的范畴内。明确业主委员会的法律地位，赋予其“非法人组织”对于业主委员会本身而言，可以更加名正言顺的参与民事活动；对于业主来说，业主委员会行使职权将于法有据可以更好的解决小区中的物业纠纷从而更加有利于保障全体业主的合法权益；对于业主大会来说，有利于业主委员会更高效地执行其决定，从而更好地维护小区的和谐与稳定。而且在《民法典》制定的背景下，明确业主委员会的法律地位可以使其不再处于模糊地带，实现其实体法和诉讼法上的主体资格的统一，减少法院同案不同判的现象，利于我国法治建设。

[注释]

①刘安.社区业主委员会的发展与城市社区自治[J].南京社会科学,2016(1).

②《物权法(草案)》(三次审议稿)第八十七条：对侵害业主共同权益的行为，对物业服务企业等违反合同发生的争议，业主会议经23以上业主同意，可以以业主会议名义提起诉讼、申请仲裁；业主也可以以自己名义提出诉讼、申请仲裁.《物权法(草案)》(四次审议稿)第八十条：对侵害业主共同权益的行为,对物业服务企业等违反合同发生的争议,经专有部分占有建筑物总面积过半数的业主或者占总人数过半数的业主同意，可以以业主大会或者业主委员会的名义提起诉讼、仲裁；业主也可以以自己名义提出诉讼、申请仲裁.

③《上海市居住物业管理条例》第五十四条：业主、使用人违反业主公约、住宅使用公约,应当承担相应的民事责任.对违反业主公约、住宅使用公约的，业主委员会或者相关的业主、使用人可以向人民法院提起民事诉讼.

④《上海市住宅物业管理规定》第七十九条：业主、使用人违反管理规约应当承担相应的民事责任.对违反管理规约的，业主委员会应当予以劝阻、制止；对不听劝阻的，业主委员会可以在物业管理区域内就相关情况予以公示；相关业主可以依法向人民法院提起民事诉讼.

⑤《深圳经济特区住宅区管理条例》第五十一条第一款：业主、非业主使用人违反业主公约，应当承担相应的民事责任.对违反业主公约造成他人安全或利益受到侵害的，业主委员会或者相关的业主、非业主使用人可以向人民法院提起民事诉讼.

⑥梁慧星,陈华彬.物权法[M].法律出版社,2010:195.

⑦封顶.业主委员会法律地位的变迁[J].城市开发,2012(11).

⑧李梓阁.论业主委员会的法律地位[D].辽宁大学,2014.

⑨李静.业主委员会法律地位之再探讨[J].中国不动产法研究,2016(14).

⑩严向红.谈谈对业委会和居委会关系的理解——以宁波为例[J].现代物业(中旬刊),2017(1).