“新乡贤”参与农村社区多元共治研究
——基于江苏省太仓市的个案考察

2019-11-06 07:00许俊仁

无锡职业技术学院学报 2019年5期

朱林王峥许俊仁

(苏州大学政治与公共管理学院，江苏苏州 215123)

从城乡二元结构的打破到现有乡村振兴战略的实施，乡村正在经历从传统农村社会向工业社会和信息社会的跨越发展，相当一部分农村已从传统农村转型成为农村社区，乡村治理情境也随之发生巨变，长期以来基层政权主导的农村自治受到了极大的冲击与制约，出现了现代化语境下的“治理困境”[1]。城市中心主义理念的发展模式将乡村置于边缘化地位，使得农村社会治理力量薄弱，取而代之的是行政体系触角的延伸。由此引发的村民公共治理参与度低下，基层自治制度失语失效、主体缺位与组织内卷化等问题层出不穷[2]。总而言之，村庄的孱弱与失序严重侵蚀着乡村社会的发展动能，阻碍着城乡一体化的发展进程。党的十九大明确将“治理有效”纳入“乡村振兴战略”的目标体系中，对重塑与优化乡村治理的成效与格局等相关研究的需求日益增长。“新乡贤”作为农村社区多元治理主体的出现,丰富了在村治困难场域进行治理的途径，同时为过渡性基层治理场域中这一内生性治理主体的作用发挥机制建构了重要的研究领域，兼具理论性与实际性意义。

1 “新乡贤”治理研究现状

在生产与生活共同性日益衰退的“原子化”村庄以及农村社区、村改居社区等场域，村(居)民的社交网络受到冲击并重构，社会关系网络在外延扩大的同时也伴随着村(居民)利益关联度逐渐走低，由此引发了社会关系网络力量的弱化[3]，村庄多元自治的土壤因社会关联度的下降而急剧衰退。结合上述“原子化”村庄与农村社区等场域自治效能孱弱的现实，贺雪峰提出应抓住参与效能高的“有闲”群体，即充分调动退休村干部等既有威望，又有闲暇的村内人士积极参与到治理环节中来，使之成为村治的中坚力量，以起到动员宣传、政策软化、矛盾调解以及基础民意收集等行政手段所难以实现的作用[4]。

此外，学者们普遍认为熟人社会是为“新乡贤”生长存续发展的土壤，认为在原子化、社区化的农村场域上残存的公共性和关联性依然是维持村庄秩序和有效自治的关键[5]，并进一步归纳提出了“村庄社会关联”的概念，同时将“乡村精英”置于“支配乡村社会关联”的中心位置，认为其群体由于成为乡村利益的联结点而具备了对村民的组织与动员能力，并以此论证了社会关联度高的乡村自治效能越高且机制稳定，反之则使乡村精英政治分裂并促使自治效能越低且机制越不稳定的因果关系[6]。

研究表明，行政体系的下延促使基层的多元治理呈现了更多的“政治性”与“制度化”色彩，塑造了村庄内部自治主体与上级政府部门的本村干部建立联系机制的农村政治“普遍生态”[7]，这使得本村发挥“新乡贤”作用的群体普遍需要具备与上级政府部门联络并获得一定资源的能力或至少受其认可。因此,退休的政府、村两委干部始终位于村治的核心圈当中，成为“新乡贤”的中坚力量，有学者称之为“内生权威融入式治理”中的“体制型乡贤”[8]。而在更多的治理实践中，村内党员群体也是成为“新乡贤”的一个重要条件，在非宗族文化地区尤其是农村社区内部治理中发挥着重要的桥梁作用[9]。“新乡贤”参与村治有意无意间也成为一种由基层自治组织乃至政府主导的规范化制度行为，不论是党员参与还是“体制型乡贤”都有一定基层政府推动的背景,这也是“新乡贤”治理的一大突出特征[10-11]。

本研究将以案例分析的方法剖析农村社区内自治主体之一的“新乡贤”在农村社区治理中的作用机制，即通过对江苏省太仓市建设“新乡贤”参与社区治理行动中最具复杂性与研究价值的农村社区场域治理典型进行剖析。

2 太仓新乡贤治理模式的形成基础与不足

太仓的“新乡贤”治理实践对农村社区多元共治机制的建设具有重要的启示作用。因此，本研究将结合相关学者过往的研究以及通过对访谈资料的分析来归纳太仓“新乡贤”治理的模式,探讨其局限与形成原因。

2.1 太仓“新乡贤”治理模式的形成基础

2.1.1成员背景：充分利用个人参与意愿强烈的“有闲”群体，建立以党员(群)议事小组成员为主体的“乡贤议事厅” 为满足太仓“新乡贤”组织“乡贤议事厅”的初期组织需求，太仓市城厢镇东林村和万丰村均采取把党员(群)议事小组的部分成员转换为“新乡贤”，成为“新乡贤”组织的初始团队。党员(群)议事小组和“新乡贤”组织的部分重叠功能，成为议事小组“升级”为“新乡贤”组织的重要原因。党员(群)议事小组的成立主要是为了解决自然村合并后产生的矛盾，并分成了三个具有不同功能的小组处理不同类型的问题，分别为经济发展小组、环境保护小组、民生事务小组，与如今的“乡贤议事厅”功能需求基本一致。

该议事小组成员主要是退休村干部、退休教师等“有闲”群体，还有部分热心村里事务的知识分子和企业家等。这些“有闲”群体同时也满足目前“新乡贤”组织所需人才的五点要求：第一是政治性，乡村的一切事业必须坚持党的领导，退休村干部为主体可以保证“新乡贤”政治正确性；第二是闲暇性，充分利用“有闲”群体的空余时间，帮助其发挥余热并创造剩余价值，保证组织拥有足够的人力资源；第三是权威性，这些“有闲”群体过去长时间活跃于这片土地并承担重要职务，拥有绝大多数村民的信任；第四是乡土性，运用乡土人士的故乡情愫，帮助组织更好地重塑公共性，维护农村社区的人际关系；第五是专业性，这些“有闲”群体大多是各行各业的退休人员，拥有各类专业知识和技能，能够保证治理的针对性与有效性。

2.1.2运作模式：农村社区残存的公共性与关联性保证了“新乡贤”这一熟人治理机制的有效性，使“乡贤议事厅”成为群众与村两委之间功能有限的纽带对于“乡贤议事厅”的组织定位，东林村和万丰村两者都把其作为与群众沟通的重要纽带。农村社区多元治理有效的关键在于村庄的公共性与社会关联性的强弱，这直接关系到作为乡村利益连接点的“新乡贤”群体发挥其治理作用的有效与否。主要原因在于“新乡贤”所拥有的双重属性——乡土性与专业性。乡土性是“新乡贤”具有的先天属性，他们生长于这里，对这里人与物的亲切感、天生的乡土情怀使得他们更容易得到村民的信任。专业性是“新乡贤”具有的后天属性，他们凭借自己在不同领域的专业知识或技能，能够对村民提出的问题进行有效的归纳整理、提出针对性的建议，从而解除村民与村两委之间的沟通屏障。

但是，“新乡贤”组织还没有被赋予足够的治理权力，导致其作为多元共治主体的身份还没有得到村民的完全认同，因此多数村民仍选择“有问题找村委会”的解决方式。“新乡贤”组织处理的公共事务问题依旧处于上报状态，自己能解决的问题大都集中在村民之间的私人矛盾。这样的现状又与“乡贤议事厅”在村里的定位紧密相关，在太仓的农村社区治理过程中，虽然认识到了“新乡贤”组织的纽带作用，但并没有正式将其视作一个独立的治理主体，而仅仅起到一个帮助“村两委”治理村庄的辅助角色。

2.1.3监督机制：行政体系下延背景下双向的“政治性”监督，村两委领导、监督、考核新乡贤组织，新乡贤组织监督村干部以及公共政策的制定、实施当前行政体系下延的过程中，村两委成为“形式自治、实质行政”的半行政机构。在此背景下形成的“新乡贤”组织受此影响也具有浓厚的“政治性”色彩，一方面主要表现在“新乡贤”组织是村委会领导的，并且是村主任负责制。另一个角度来说，村委会拥有主要的监督职责，其中村主任又负主要监督责任。至于监督的方式，分为事前监督和事后监督。事前监督就是新乡贤组织把年度的工作计划、思路等与村委会进行商议，征求村委会的建议。事后监督就是村委会对乡贤组织的个人和工作进行年度的考核与评价。新乡贤组织具有浓厚“政治性”色彩的另一方面表现就在于对“新乡贤”个人的监督具有双重性，除了村委会之外还包括村党支部的监督。

然而，也因为新乡贤具有党员这个“政治性”身份，使得他们拥有监督干部党员的权力。比如万丰村的两位“新乡贤”就表示自己是监督委员会的委员，拥有对村干部监督、考核的权力。另外，“新乡贤”组织对于公共事务的监督是全方位的：首先，事前听取村委关于公共事务的说明并提出针对性意见；其次，事中协助并监督村委会实施相关政策和项目；最后，事后通过听取民意来监督、检验、反馈村委会的政策执行效果。

综上所述，通过研究其特征可归纳出如图1所示的太仓“新乡贤”治理模式。

图1 太仓“新乡贤”治理模式

2.2 太仓“新乡贤”治理模式的局限与成因分析

太仓“新乡贤”治理模式表明，“新乡贤”及其组织参与农村社区治理是村民自治的一种有效方式，更是对农村社区多元共治机制建设的一种强有力的补充。在研究过程中发现，这种模式若要形成长效机制仍具有许多障碍。

2.2.1“有闲”群体的过度使用，导致“新乡贤”组织人才来源单一，进而致使组织年龄结构失衡、人才类型单薄在太仓“新乡贤”治理模式中，“有闲”群体的大面积任用致使“乡贤议事厅”的成员都来自党员(群)议事组，这虽然很大程度上保证了成员的政治正确性，但同时也限制了成员年龄的层次性以及类型的丰富性。

“新乡贤”组织主要是由大量退休党政干部以及少量退休乡村医生、退休企业人员构成，是名副其实的“有闲”群体。造成这种局面的原因有两个：一是上文所讲的这个群体符合当前“新乡贤”组织所需人才的五点要求；但更重要的原因是村里出现了严重的空心化问题，村里的治理问题主要面向老年人。年龄相近且具有权威性的“有闲”群体正符合当前村治的需要，他们这些退休人员一方面了解国家政策和法律条文、熟悉村两委工作流程以及村里现况，另一方面是他们过去的身份使他们拥有老年村民的信任。然而，严重的高龄化容易使得“新乡贤”组织的处事方式老化、固化、非专业化以及面对年轻人的无效化，更重要的是会使得组织出现青黄不接的现象。

2.2.2“新乡贤”组织内部规章制度的欠缺，可能会使得“新乡贤”进行农村社区治理时缺乏规范性和公正性，进而使得组织在群众中失去权威性内部规章制度不仅是对组织及其成员的约束，更是一个组织权威性的基础。在对“新乡贤”进行访谈后发现，“新乡贤”之间对于规章制度的建立也具有分歧。部分成员认为组织需要规章制度来保障其权威性，但是另一部分成员却认为不需要规章制度。之所以这部分成员认为不需要内部规章制度，无外乎两个原因：第一，自己已遵循党支部的规章制度；第二，自己做的是义务性质的工作。正是这两个原因导致了对“新乡贤”组织的曲解：“新乡贤”组织是党支部的下属组织以及义务性的非正规组织。最后，这种曲解更让人觉得无需规章制度，因此陷入了恶性循环。另外，研究发现，村两委虽然认同“新乡贤”组织在农村社区治理中的必要性，但没有把其当作一个独立的治理主体来看待，而是把它定位为“调解员”和“监督员”，进而没把治理权力下放到“新乡贤”组织。

正是“新乡贤”组织内部对建立规章制度的分歧以及村两委对其定位的偏差，致使“新乡贤”组织的内部规章制度始终无法成型。“新乡贤”组织的治理行为以“人治”为主，缺乏相应的规范程序以及评判标准。“新乡贤”进行农村社区治理时所依靠的就是残存的公共性和关联性，然而这些公共性与关联性是靠“新乡贤”与村民之间的宗族关系、社会关联等维系着。因此，规章制度的缺失代表着“新乡贤”治理的客观标准缺失，这使得其治理行为完全依靠“新乡贤”本人的主观标准。一旦“新乡贤”思想上受到感情因素影响而出现偏差，其治理行为也将受到主观影响，导致不公现象的出现，长此以往会使得“新乡贤”组织在群众失去权威性。

2.2.3基层党政机关通过村两委进行单向的强制性推广，致使村两委、“新乡贤”以及群众都对“新乡贤”治理的定义与理解出现偏差 “新乡贤”治理模式在太仓这个现实场域中的治理效果无法达到最佳的重要原因在于政府政策推广方式的不恰当，传统的强制行政方式不仅让“新乡贤”这个治理主体本身对其理解不透彻乃至曲解，更让治理对象出现理解错误甚至不知情。在推行“乡贤议事厅”的过程中，城厢镇党政机关除了在部分媒体进行宣传之外，并没有进行有效的线下宣传和推广活动，更没有与群众进行事先沟通。正是因为行政强制推广，使得基层群众乃至正在推行“新乡贤”治理的基层人员都对该治理模式的理解出现偏差乃至不知情。例如在“新乡贤”的选择条件上，万丰村位“新乡贤”认为需选择一些地位高、年龄大、拥有政治身份的人，但对文化、专业水平没有要求。该乡贤所描述的大部分品质和要求都是当今“新乡贤”所必须的，但又出现了一定程度的误解，这些误解与过去“旧乡贤”有着一定的联系。在古代，“旧乡贤”主要以宗族、乡里和乡绅为主，并且以年龄、地位为主要评判标准。但如今“新乡贤”所推行的选择方式是德行优先，其次有能者居之，年龄、地位等因素在当今并不是一个重要的评判标准。“新乡贤”对“新”“旧”乡贤理解模糊的表现正印证了太仓市基层政府对“新乡贤”治理政策的行销不力。

3 优化太仓“新乡贤”治理模式的路径

在全面深化改革、加强基层民主建设，强调社会治理有效的新时代，民间组织如何参与到与政府共同治理的平台，以及创造自己本身的治理能力，是一项重要的研究课题，也构成了本研究意义。当以政府为代表的行政组织扮演的角色发生转变，逐渐退出基层社会治理场域时，民间组织的重要性也就愈发突出。农村社区治理的发展趋势应该是以村民自治为主体，“新乡贤”组织等民间组织与政府共同参与的多元治理模式。目前在农村社区的现实场域中，“新乡贤”组织往往扮演着桥梁与纽带的角色，很大程度上避免了村民与政府之间的直接对立与冲突，进而有利于两者之间的良性互动，并将各方力量拧在一起，共同致力于乡村振兴事业[12]。

“新乡贤”参与农村社区治理的模式尚处于探索阶段，但为了对农村社区多元共治机制进行进一步的探究，本研究对太仓“新乡贤”治理模式进行了个案研究。通过对太仓城厢镇东林村和万丰村的实地调研以及对其村干部、“新乡贤”和村民访谈资料的整理分析，初步建构出了太仓“新乡贤”治理模式的架构，同时也发现了该模式目前存在的局限及其成因。为了让该模式在农村社区治理中发挥更积极的作用，保障其治理模式的长效性，本研究建议可以从以下三个方面入手：

一是优化“新乡贤”人才队伍，完善“新乡贤”组织制度建设。在太仓“新乡贤”治理模式中，“新乡贤”具有有闲性、同质性、老龄化等特征，严重影响组织服务效率、范围、对象。推动农村社区多元共治，人才是根本。“新乡贤”组织需要通过制定正确、合理、有效的人才策略来吸引各类愿意为乡邻、故土做贡献的优秀人才，进而优化组织年龄结构，丰富组织人才库。然而确保组织平稳持久运行、农村社区治理有效的关键是健全的组织规章制度。组织的各类规章制度，包括确定“新乡贤”组织的宗旨、工作范围和程序，公布“新乡贤”考核条例，制定“新乡贤”工作的奖惩制度等。

二是改变推广方式，重视政策行销，引导干部群众正确理解。政府过去多以政令宣导的方式着重单向对公民的告知与提醒，然而在消费者社会的建立、以顾客需求为导向的新公共管理改革思潮下，企业管理常用的行销学观念近年来逐步受到公共部门所重视采用。政策行销就是以消费者的角度来思考，着重政府与人民之间的双向沟通。“新乡贤”治理的实施目的、方式、条件等都需要政府通过一系列的活动对群众进行政策行销，得到全方位的反馈，进而使政策朝更符合乡情的方向改进。因此，在政策行销的互动过程中，双方都能够更深入理解“新乡贤”治理，并且得到有效的沟通。