大运河管理与保护的扬州特色研究

吕 雯

(江苏旅游职业学院 旅游管理学院,江苏 扬州 225200)

中国京杭大运河于2014年6月22日在第38届世界遗产委员会会议上成功入选《世界遗产名录》。作为世界文化遗产，京杭大运河是全人类共同拥有的宝贵财富和精神家园。扬州大运河作为京杭大运河最古老的河段，一直是中国重要的南北水上运输通道，历史上它在国家的统一、经济的繁荣、文化的融合以及对外开放、国际交往中都发挥过非常重要的作用。所以，大运河申遗成功虽然为运河文化旅游和沿岸城市旅游经济的发展带来巨大的机遇，但这只是保护征程中迈出的第一步，其后续的遗产管理保护、文化资源整合、价值开发延伸等工作依旧任重道远。

1 扬州大运河管理与保护中的政府行为现状与问题分析

1.1 当前扬州大运河管理与保护中的政府行为现状分析

1.1.1政府在旅游产业系统中的行为类型 扬州大运河旅游产业的基础是大运河历史悠久的自然资源和文化资源，其世界文化遗产属性决定其不仅是扬州市的公共资源，更是国家级的公共资源和世界级的旅游资源。因此，在扬州大运河的保护、开发和利用过程中，势必需要地方政府发挥重要的指导作用。旅游公共资源属性决定了旅游产品营销市场必须要有政府参与，京杭大运河资源更是如此，而扬州的地缘因素和经济条件又决定了必须让市场充分发挥旅游资源配置的作用。因此，扬州大运河旅游适用于政府引领、市场主导、社会参与的发展模式，政府在其中主要采取主导和指导相结合的行为模式，即政府在发展规划、公共资源调配、平台建设、项目培育、营销宣传等方面发挥主导作用，将资源配置和市场运营交由市场，由市场竞争主体来承担，并视情况以政企合作的方式强化运营监督和公共资源管理。

1.1.2政府协调利益关系，调整旅游管理体制 扬州市近年来一直致力于提高包括大运河旅游在内的行业整体管理水平，促进旅游市场健康发展。扬州市政府要求旅游行业以落实、实施国家层面的条律法规为契机，全面提升扬州旅游产业的管理水平、服务质量以及从业人员素质，逐步形成以消费者、旅游者为主体的评估机制，重点建设完善的旅游从业机构信用体系，将扬州多年来形成的一套成熟的景区点综合管理机制加以推广和应用，逐步推进全市旅游市场秩序监管的高效化、常态化。同时，借助推进扬州旅游诚信工程的契机，上线并完善了旅行社服务质量跟踪监管网络系统。此外，借助质监工作区域合作制度，进一步对扬州旅游业进行整顿，形成了相关的质量监控工作机制：政府部门和旅游品保协会合作，建立并完善了旅游纠纷协作处理规则、及时沟通分享的信息制度，并且按照省行政审批领导小组和省法制办的要求，在涉及旅游管理的各级党政机关中做好行政权力清理、管理责任明确与监管职责公开的工作，建立健全网上信息报送审批系统，方便旅游从业者查询和办理业务。

1.1.3政府用产业政策引导产业发展 为推动以大运河旅游为代表的旅游产业发展，扬州市政府推行了一系列针对供给端的激励政策和面向消费端的优惠政策，具备了成型的政策体系。扬州大运河旅游的产业政策主要包括几大类：国家或区域政策的延伸、针对重点发展目标的政策、应对重要活动的时效性政策。为了承接和对应国家旅游局、江苏省旅游局“十二五”“十三五”等大型旅游业规划、与扬州相关的江苏省内区域建设规划、京杭大运河申遗开发保护等专题规划，扬州市旅游局曾结合扬州城市旅游发展现状制定《关于加快旅游业发展的意见》等法律法规。

1.1.4政府在营销城市中发挥必要作用 大运河旅游产业的发展动力分为外在推动力和内生驱动力。内生驱动力主要源自于旅游资源的开发和利用，表现为新旅游项目的建设和新旅游品牌的创造；外在推动力主要源自于旅游产品的营销，表现为旅游线路和城市形象的广告宣传。在旅游产业尤其是新兴运河旅游的开发和利用过程中，外在推动和内生驱动缺一不可。在科学统筹运河资源、认真开展运河研究、推动景区建设和品牌锻造的同时，扬州市也非常注重大运河旅游营销工作，采取了一系列措施，努力提升扬州大运河和扬州城市的形象及知名度。一方面，扬州市通过多种渠道和方式宣传城市，提高知名度和辨识度，为大运河旅游发展打好基础。另一方面，在制度设计层面大胆创新，引入活跃的市场经济要素和先进的服务理念，构建现代化的旅游营销体系。

1.1.5政府推进旅游服务一体化 旅游产品的核心竞争力来源于服务质量和游览体验。为了提升扬州城市旅游和大运河旅游的核心竞争力，锻造品牌效应，提升城市形象和影响力，扬州市近年来不断着力于旅游服务体系的建设和完善。首先，非常重视旅游基础设施及配套设施的建设，不断增强城市的旅游服务效能；其次，重视城市旅游和大运河旅游的软实力建设提升，加强旅游文化行业的人才培育和储备；最后，重视公共安全和旅游安全监管体系的建设，努力保障扬州旅游业整体的服务水平。

2 扬州大运河管理与保护中政府行为存在的问题

近年来，扬州市政府通过在调整旅游管理体制、规划引领旅游产业发展、政策引领产业发展、加大城市营销力度、推动旅游服务系统建设等方面做出的努力，明晰了政府在旅游相关产业发展中的地位和作用，建立了比较完善的旅游行业管理体制及政策体系，改善了扬州旅游产业的硬件设施条件和软性实力，显著提升了扬州市大运河旅游和城市旅游的服务质量、发展动力和核心竞争力，对于扬州旅游品牌和城市影响力建设发挥了积极的促进作用。然而，当前扬州的旅游产业发展还存在不足之处，尤其是在新兴的大运河旅游开发过程中，作为组织者和引导者的政府还面临着许多机制、管理乃至技术上的问题，主要表现在以下三个方面。

2.1 规划力度不够，旅游规范引导缺失

扬州自古就是文化、休闲、旅游名城，旅游资源非常丰富，是国务院首批公布的历史文化名城。从城市旅游整体来看，当前扬州的旅游资源规划都不够科学和完善，具体到扬州大运河旅游，政府规划力度薄弱，引导、规范职能缺失表现得尤为明显。首先，扬州近年来颁布的近十项城市和旅游的规划中，绝大多数都会涉及大运河旅游，但都只是将大运河作为城市旅游或城市建设发展中的组成部分来看待。在这些规划和布局中，与扬州大运河相关的旅游景点在多数情况下都是被分隔看待，或是被单纯机械地并入周边景区及城市旅游整体环境之中，并没有考虑到维持联系、串联这些景区的扬州大运河历史和文化纽带的完整性，缺乏通盘整合、优势互补的科学规划，导致各规划区之间重复建设、抬高票价、争抢客源等低端竞争现象时有发生。其次，虽然扬州市作为大运河中心城市，在大运河申遗和保护行动中发挥了非常重要的作用，承办了多届世界运河名城博览会暨论坛活动，也配合国家、省部级层面对大运河的保护、利用和开发进行了科学的顶层设计，但却缺乏在市一级层面对大运河顶层战略的基层承接。

2.2 旅游和历史文化结合仍停留在表层

京杭大运河沿线的旅游资源非常丰富，沿岸城市都有很大的发展潜力，遗憾的是，目前扬州大运河旅游产品开发中仍存在问题，未能达到让游客耳目一新、流连忘返的效果。表面来看，目前扬州大运河旅游产品结构比较单一。扬州大运河旅游起步较晚，相关的保护和开发工作进展不快，直到2014年大运河申遗成功之后才有大批项目匆匆上马，相关旅游景点和产品的设计和规划时间不够，导致出现景区建设风格雷同、旅游线路设计粗放、游客游览满意度不高等问题。深层次来看，当前扬州大运河旅游和文化、历史底蕴的结合仍处于表象、低层次的阶段。由于大运河旅游景点开发较晚，资源整合打磨还不够精细，大多数景区还未开始重视挖掘历史和文化内涵，一些大运河景点虽然在硬件设施和装饰等基础建设上花了大力气，但在能够反映文化底蕴的细节问题上依然粗枝大叶、千篇一律。本质上，当前扬州大运河旅游仍以静态观光游览的“门票经济”为主，各景点自主开发的活动很少，缺少动态性、可参与性且品味较高的文化项目以及相应的旅游外延纪念产品。大运河景点间也缺乏互动和联系，未能有效地将这些景观的文化内涵有机地联系起来，各景点仍处于“各自为营”或是“有限联系”的局面。

2.3 部分资源和职能下放市场，为可持续发展带来隐患

申遗成功提升了扬州大运河的品牌效应和影响力，带动了资金、人才、技术等一批优质资源的聚集，但是大运河旅游乃至全国的旅游管理都还存在体制机制不够完善、政府和市场职能划分不够科学清晰等问题，即具体哪些职能需要政府严格掌控，哪些职能需要果断下放市场。

反观扬州大运河管理工作，由于申遗前后对大运河的生态治理、硬件改造以及城市基础设施的优化消耗了大量的人力、物力和财力，为地方财政带来了一定的压力，因此在申遗成功之后，随着大运河资源的增值，政府势必需要将部分资源和权益让渡给市场，而市场和资本的逐利特性势必会为大运河旅游的长期可持续发展带来一定的风险。事实上，国内很多知名旅游景区的经验和教训就值得扬州借鉴，申遗工程带来市场要素聚集，在市场追逐旅游收益和政府看重经济效益的背景下驱动资源变现，最终造成历史文化遗产被肆意开发乃至遭受损害的恶果，实为“杀鸡取卵”“竭泽而渔”的短视行为。目前,在扬州大运河沿岸旅游资源的开发过程中，已经出现了历史风貌和文化风情不可逆转的破坏情况，引起了社会舆论和公众的负面反响，应当引起旅游管理部门和大运河规划、开发方面的重视和思索。

3 促进扬州大运河管理与保护的对策研究

针对扬州大运河管理与保护中的政府行为模式和现状，联系当前大运河开发和利用中所存在的问题，本研究将从以下三个角度提出促进扬州大运河管理与保护发展的对策建议。

3.1 强化大运河旅游的核心竞争力

现代旅游业的竞争已经由局部的资源、信息、人才、产品之间的竞争发展为整体的“形象力”之间的竞争。为了在与周边同等旅游资源城市的旅游竞争中脱颖而出，尤其是在和大运河沿岸城市的竞争中凸显出扬州特色，真正体现扬州大运河发源地和“大运河第一城”的发展地位，扬州大运河旅游的发展必须从“形象力”建设上下功夫。大运河风景、沿岸名胜古迹虽然能够给予游客以视觉刺激和感官享受，但真正能够给予游客心灵共鸣和深度感悟的是其中所承载和蕴含的历史文化。只有将扬州的历史和文化与旅游产品深度结合，做精做深，才能够突出扬州大运河旅游的独有特色，从而彰显扬州大运河旅游的核心竞争力，带动扬州旅游经济的迅速发展。

为实现历史和文化内涵与大运河旅游的深度结合，需要大力推进大运河旅游相关的学术研究。扬州作为大运河首城，在大运河历史文化和旅游资源学术研究方面理应走在全国前列。扬州市政府、旅游管理部门应积极策划协调，组织市内、省内高校、研究机构、社会团体在运河研究领域高水平的研究人员，群策群力，见仁见智，充分发挥智囊团作用，为扬州大运河的保护和开发提供有力的智力和学术支撑。在组织形式上可以组建类似于扬州市旅游学会的民间学术团体，专门、专业地进行扬州大运河文化、历史、旅游资源的整理、挖掘、规划、宣传和分析研究等工作，包括大运河文化的整体性设计,大运河景点和路线的科学制定,大运河旅游专业数据库的建立,旅游需求及产出的科学分析和预测,针对旅游方案、产品预期收益、服务质量等一系列的监测和评估工作等，从而保障扬州大运河资源能够在科学调查、分析、研究的基础上进行合理的规划、利用和开发，推动扬州大运河旅游历史内涵和人文底蕴的富集，最终将大运河旅游打造成为能够彰显扬州历史文化和城市特色的核心旅游品牌。

3.2 着眼“大格局”规划大运河旅游

自2014年大运河申遗成功至今，扬州仍未出台运河开发利用相关的规划。缺乏与国家、区域级大运河发展战略相承接的地市级规划，限制了当前扬州大运河旅游的进一步发展。顶层规划设计的缺失导致下游工作，包括大运河文化品牌的打造、旅游路线的设计、营销宣传策略的制定都缺乏主基调的支撑，以至于扬州大运河旅游出现建设开发思路不统一，重复建设、不科学开发的问题，沿岸景区各自为政，大运河文化宣传不到位，品牌效应无法形成等诸多问题，扬州大运河旅游正在重复走向“门票经济”的困局。

为破解扬州大运河旅游的困局，亟须由政府部门牵头，通过充分调研和分析研究，以优质资源的整合和空间布局的优化作为重点路径，着眼“大运河、大旅游、大格局”的思维来规划扬州大运河的发展。一方面，扬州需要从政府层面，联合周边大运河沿岸城市，统一大运河开发利用思路，共同打造旅游主题和线路，共享大运河品牌带来的市场效益和发展成果，避免内耗和恶性竞争开发。与大运河沿岸其他城市相比，扬州的优势在于其在大运河文化历史中地位较高，而劣势在于其作为中型城市,经济实力相对薄弱。因此，扬州可以考虑采取差异化、同城化发展的战略。扬州需要在政府规划、产品设计层面进行周密研究，同杭州、苏州等大型运河城市的旅游主题保持差异，尽力突出扬州“历史古城+运河首城”的文化特色，并且同扬州已经形成的“小街小巷、古色古香、原汁原味、市民市井”“扬州三把刀”“皮包水、水包皮”等休闲旅游品牌相结合，从而凸显出扬州大运河旅游“底蕴深厚、节奏悠闲”的独特旋律。同时，扬州可考虑联合周边淮安、镇江等经济体量相当的城市，整合各自的运河资源，推广大运河旅游的同城化品牌战略，即沿岸几座城市在河道资源、旅游市场资源、政府营销等方面相互配合、互促共赢、协同发展，形成“仿佛是一个运河城市”的发展过程。具体协同机制上，扬州可以通过联合开发景区项目、定期开展政府部门联络会议、共享旅游基础设施建设和公共服务系统以加强与周边城市的联系，共同经营开发旅游路线和产品，以实现运河产业的资源优势互补，实现区域共赢。另一方面，扬州需要有效整合行政区内部的大运河旅游节点资源，制定统一的规划背景，遵循景观风貌的一致性和历史文化的延续性原则拟定开发建设计划。扬州城区大运河沿岸拥有丰富的历史文化资源，见表1。如能深入研究这些景观资源内在的历史背景，挖掘其与大运河之间的文化联系，生动展现其中蕴含的人物、故事、哲理，将大运河融合为一个有机的文化整体来规划开发，就能够把扬州大运河旅游路线打造成高品位、慢节奏、重在体验的文化感知之旅。此外，还可以把扬州特色的戏曲、手工艺、厨艺产品和服务穿插融合在旅途行程之中或作为旅游外延产品，在旅途漫游的景物变换过程中，为游客展现多层次、全方位、具有立体感的扬州大运河文化和城市文化，打造一个独特而新颖的旅游文化品牌。

表1 扬州大运河城区沿岸旅游资源

3.3 保护和创新并举，坚持可持续开发

大运河旅游的可持续发展包括两层含义，一是生态资源的可持续，二是历史文化资源的可持续。生态资源的可持续要求保护运河流域的水体质量，维持其相对脆弱的生态环境，严格控制周围生活区和工业区的污染和排放。保护大运河水质的关键在于完善的政策法规体系和监督管理体系。因此，扬州市应当加快出台相应的法律法规，包括大运河水质的环保等级标准、大运河沿岸的排放控制准则、大运河景区游客安全及文明守则、景区商户从业指南等，通过完善的法规体系对大运河景区的污染排放、游客行为、游览秩序、商业环境进行制度和原则上的把控；应当建立由旅游、环保、工商、卫生、城管等多部门协同配合、齐抓共管的监督管理机制，严格监督相关法律法规的落实和执行，严肃整治景区存在的污染环境、破坏基础设施和公共秩序、违反商业道德等不良行为；还要对重点河段区域实施疏浚绿化工程，例如郊外的二湾、三湾要及早着手规划，对乱搭乱建和脏乱差现象进行彻底整治，大运河东岸需要注重广场和绿化带的协调布局，绿化树种要经过精心选择，便于长效管理等等。

历史文化资源的可持续发展要求，在沿岸历史文化资源的开发、利用过程中要严守旅游路线规划方案中对于景观风貌一致性、历史文化内涵连续性的规定，坚持谨慎开发、科学开发、节制开发。在维护大运河历史文化资源的过程中，扬州政府需要发挥强有力的引导和监督作用。

(1) 对大运河沿岸历史文化资源的开发要严守谨慎小心的态度，要始终把资源的完整性和安全性放在首位，要严格遵照相关程序，允许降低一部分的效率。项目立项发包前要组织完整、科学的意见征集、资质审查和效果评估流程;项目进行过程中要严格监督、分阶段评估，同时要建立突发事件应急处理机制;项目完成后要组织验收、评价和总结工作。

(2) 在谨慎开发的大前提下，对社会各界的优质资源要持积极开放的态度。政府需要寻求研究院所、民间组织、社会名人等多方的智力和经验支持，为大运河旅游资源的开发和利用建言献策，为项目方案的制定提供技术支撑，遴选经验丰富、资质过硬、口碑良好的资金团队和施工单位参与项目的投资融和建设过程，最大程度保障大运河资源得到有效、合理、科学的保护和开发。经验表明，大运河旅游容易面临新鲜度瓶颈的问题，需要不断地探索新的景点、路线，运用新技术、新理念改进旅游资源的展示方式，通过创新来增强大运河旅游的内生动力。扬州大运河在资源开发利用过程中可以尝试以下几种新技术、新理念。第一，“原生境”展示式开发。例如京杭大运河宿迁段两岸现存的、持续了数百年的民间庙会习俗，其展示和旅游开发的方式就可以采用“原生境”方式，既可以让游客体验到原汁原味的民俗文化，也符合非物质文化遗产需要“原地保护、原地展示”的保护要求。同样的，扬州大运河附近的一些非物质文化遗产，包括扬州评话、扬剧等传统艺术以及维扬灯会、花朝挂红、七七巧云和月下穿针等一些民间风俗活动，也可以通过这种方式展现给游客；第二，舞台式展示开发。扬州的传统音乐、戏曲、舞蹈、民间技艺等具有较强的艺术感染力和舞台表现力，可以采用舞台演出展示的方式呈递给游客。目前，大运河旅游和扬州传统艺术结合的还比较少，政府可以组织相关的研究队伍和艺术团体，以大运河历史和文化变迁为主题，融合扬州弹词、戏曲、清曲、舞蹈、木偶戏等艺术表现形式,运用现代高科技的舞台、声响和灯光手段,打造系列演艺节目，丰富游客的感官体验。第三，活动式展示开发。可以结合扬州传统文化习俗，也可有所创新，策划烟花大会、龙舟比赛、运河美食节、特产和工艺品博览会、音乐节、运河婚礼博览会等主题活动，既可以借助运河旅游推介外延旅游市场的产品，也可以提高本地居民的新鲜感和参与度，丰富运河旅游的内容和内涵。第四，馆藏式展示开发。大运河孕育了沿岸灿烂的文明，也留下了很多珍贵的已经失去了原生生存条件的历史文物，需要集中进入博物馆加以保护。扬州作为大运河首城、历史上大运河流域的中心文化城市，应该考虑建设京杭大运河文化遗产博物馆，集中展示大运河历史文物和非物质遗产的全貌，同扬州市内的多家专题博物馆，包括文学博物馆、曲艺博物馆、盐商博物馆等以运河文化脉络为纽带建立良性合作和互动，共同促进大运河文化和扬州城市文化品牌的推广。此外，未来在运河资源开发利用过程中还需要保持对新事物、新技术的敏感性，例如在新景区、新路线、新活动的开发过程中就可以引入时下流行的VR(虚拟现实)技术和AR(增强现实)技术，极大地改善游客的游览体验。总之，通过对产品开发模式、展示方式的创新和未来新型设备技术的引入，可以持续不断地丰富运河旅游的内涵和形式，为运河旅游带来源源不断的内生动力。

4 结语

在信息网络异常发达的今天，扬州政府和旅游行业各界需要借助整体、立体、多管道的宣传策略，在更广的范围和更快的时间内，迅速提高扬州大运河的“点击率”和“网络热度”，提升大运河旅游的知名度，并为由知名度向旅游效益的最终转化奠定坚实的基础。