论生态环境损害赔偿行政磋商协议的性质

唐绍均　杜霞　蒋云飞

摘 要：生态环境损害赔偿行政磋商协议是指在生态环境损害案件发生后，省级、地市级政府（包括直辖市所辖的区县级政府）代表国家与赔偿义务人在诉讼之外通过磋商就生态环境损害赔偿事项所达成的协议。对于协议的性质，学界存在行政协议说、民事协议说两种观点。将磋商协议定性为行政协议或民事协议在生态环境损害赔偿实践中均各有利弊，但就磋商主体的地位、救济方式以及与其他制度的关系而言，将该协议定性为民事协议更具实践价值。

关键词：生态环境损害赔偿;行政磋商;行政磋商协议

中图分类号：D922.604 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2019）09-0092-06

基金项目：2019年度全国地方党校（行政学院）重点调研课题“环境行政执法与刑事司法衔接机制实证研究”（2019dfdxkt106）;中国法学会一般项目“环境行政执法与刑事司法衔接机制的理论基础与完善路径研究”（CLS2018C49）。

作者简介：唐绍均（1974-），男，重庆潼南人，重庆大学西部环境资源法制建设研究中心教授，博士生导师，法学博士，主要从事环境与资源保护法学的研究; 杜霞（1992-），女，四川眉山人，重庆大学硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学;蒋云飞（1988-），男，广西桂林人，重庆行政学院法学教研部讲师，法学博士，主要从事环境与资源保护法学的研究。

2017年12月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《方案》）。《方案》明确规定省级、地市级政府可根据评估报告、损害事实等与赔偿义务人进行“主动磋商”，即省级、地市级政府（以下简称省市级政府）可在综合权衡修复方案可行性、成本效益、赔偿义务人的赔偿能力等因素的基础上与赔偿义务人达成赔偿协议。如何界定《方案》中生态环境损害赔偿行政磋商协议（以下简称磋商协议）的性质，将影响由此引发的案件诉讼的定性以及审理，甚至影响《方案》的实施效果。鉴于此，本文在综合既有观点的基础上对磋商协议的性质加以阐述，以期推动生态环境损害赔偿制度改革的进一步深化。

一、生态环境损害赔偿行政磋商协议性质的观点论争

关于磋商协议的性质，目前无论理论界还是实务界均无定论，主要原因在于《方案》对磋商协议的规定过于原则和粗疏、省市级政府的身份定位不明以及其“主动磋商”行为的属性尚存争议。梳理既有文献资料，学界对磋商协议性质的界定主要有两种代表性观点：行政协议说（或曰行政合同说）和民事协议说（或曰民事合同说）。

（一）行政协议说及其理由

行政协议说认为生态环境损害赔偿行政磋商制度属于公法制度，省市级政府主动磋商的行为属于具有公法性质的协商行政行为，由此推知磋商协议的性质应属于行政合同。主要理由有三：第一，从磋商行为的法律属性看，“行政机关的主动磋商行为本质上是一种体现合作性、弱权性的协商行政行为”[1]，由于磋商行为带有浓厚的协商行政属性，故省市级政府与赔偿义务人经磋商后达成的协议应属于行政协议的范畴。第二，从磋商行为的启动程序看，“首先是行政机关在环境行政执法过程中发现生态环境损害的线索，并依托环境与资源行政监管权力开展鉴定评估、调查取证、组织磋商、监督生态环境损害赔偿协议的执行等工作”[2]，足见生态环境损害赔偿行政磋商仍是行政权力主导下的磋商，而非平等主体之间的磋商。第三，从磋商的手段和目的看，磋商仅仅是手段，其终极目的是凭借行政公权力的行使来维护环境公共利益，诚如学者所言，“协商行政模式对私法制度安排作工具意义上的援用不會改变赔偿磋商的公权行政属性，作为赔偿磋商成果形式的磋商协议理应归入公法上行政契约的子集。”[3]基于此，不少学者认为生态环境损害赔偿行政磋商是环境行政公权力行使的必要延伸，省市级政府与赔偿义务人经磋商所达成的协议应属于行政协议（行政合同）而非民事协议（民事合同）。

（二）民事协议说及其理由

民事协议说则认为行政磋商作为和解形式的一种，是民事主体在侵权纠纷发生后对自己权利的一种处分，由于权利处分本质上体现了私法自治精神，因此磋商双方所达成的协议应属于民事协议。主张民事协议说的主要理由有二：第一，行政磋商的过程充分体现了私法自治精神。生态环境损害赔偿磋商“虽有政府的参与，但并非行政法律关系而是民事性质的关系，在磋商法律关系中，赔偿权利人不再是命令式的治理生态环境损害，而是作为生态环境的代表参与生态环境损害修复方案的确定”[4]，因此省市级政府与赔偿义务人基于私法自治达成的磋商协议应属于民事协议。第二，行政磋商的目的旨在填补或恢复受损害的生态环境，而非惩罚损害生态环境的责任人。正如学者所言，“生态环境损害赔偿以环境利益的可救济性为理论基础，是造成生态环境损害的责任人所承担的具有公法性质的民事责任。”[5]据此而言，由于生态环境损害责任人承担的是民事责任而非行政责任，故省市级政府与赔偿义务人达成的磋商协议的性质理应为民事协议。

（三）对以上两种观点论争的评析

毋庸讳言，行政协议说和民事协议说均具有一定的说服力，但也存在不足之处。行政协议说和民事协议说均洞见磋商行为及其背后的权力行使兼具协商行政和私法自治双重属性，且均肯定磋商协议定性对追究生态环境损害责任人责任的重要意义。不同之处在于，行政协议说侧重于从磋商行为的属性和启动程序来观察行政权的运行规律以及在磋商过程中的角色扮演，即由于行政磋商往往由省市级政府启动和主导，因此磋商过程中达成的协议难免带有行政色彩，将之定性为行政协议也合乎情理。较之行政协议说，民事协议说则从生态环境损害赔偿行政磋商的过程和目的来认定磋商协议的性质。申言之，省市级政府与赔偿义务人的磋商过程充分彰显了私法自治、对等协商的精神，且磋商的终极目标在于填补环境损害而非惩罚赔偿义务人，故此应当将磋商协议归属于民事协议的范畴，藉由私法予以规范和保障落实。足见，行政协议说和民事协议说呈现出彼此对立的认知。学界实务界对协议性质的迷思不利于生态环境损害赔偿制度的落地，也不利于真正发挥该项制度在生态环境保护中的真正威力。因此，对磋商协议性质的认定将成为生态环境损害赔偿制度在理论研究层面的重要内容。

二、生态环境损害赔偿行政磋商协议性质的认定依据

根据学界定义和《方案》的相关规定，磋商协议是指在生态环境损害案件发生后，省市级政府（包括直辖市所辖的区县级政府）代表国家与加害人在诉讼之外通过磋商就生态环境损害赔偿事项达成的协议。对于该协议的性质，可从磋商主体的地位、磋商行为的属性、磋商形成的法律关系以及磋商协议的违约救济四个层面予以认定。

（一）磋商主体的地位

根据《现代汉语词典》的定义，磋商意指“反复商量，仔细讨论”[6]。在社会科学研究领域，磋商则是指磋商雙方或多方主体基于各方平等之地位就有关问题进行沟通、信息交流与谈判的过程，在形式上既可以是正式磋商，也可以是非正式磋商。在生态环境损害赔偿行政磋商领域，理想状态下省市级政府和赔偿义务人进行磋商的前提条件应是地位对等，即惟有地位平等才能实现意思自治。尽管行政磋商强调行政主体与行政相对人平等协商，但现实中“官高民低”的大环境并未改变，省市级政府的强势地位依然存在，其管理思维依旧是官民之间“管理与被管理”的定势思维，在此情况下，赔偿义务人真实表达自己利益诉求的可能性微乎其微。由此不难推知：从应然视角看，生态环境损害赔偿行政磋商是省市级政府与赔偿义务人基于地位平等而展开的有关生态环境损害赔偿事宜的协商，其中赔偿义务人可以自由地表达自己的真实意愿，从而让协商得以顺利进行并达成一个具有“私法自治”特征的民事协议;但从实然视角看，在“官高民低”的大背景下，生态环境损害赔偿行政磋商中的政府机关难以基于“国家代理人”的身份与赔偿义务人进行平等磋商、自由交流，因此双方磋商所达成的协议很可能是一个具有“命令-控制”特征且意思不自由的行政协议。概言之，生态环境损害赔偿行政磋商协议在形式上符合民事协议的特征，但实质上该协议可能因磋商双方地位的不对等而异变为行政协议。

（二）磋商行为的属性

从《方案》的相关规定看，生态环境损害赔偿磋商主要包含调查、协商和执行三个流程。其中，调查是指省市级政府组织开展生态环境损害调查，协商是指省市级政府和赔偿义务人围绕修复和赔偿责任进行平等的直接磋商，执行则是指省市级政府监督和督促赔偿义务人执行经司法确认的生态环境损害赔偿协议，赔偿义务人不履行或不完全履行赔偿协议的，省市级政府及其指定的部门或机构可向法院申请强制执行。从磋商行为的整个流程看，除了协商环节体现了私法自治、平等协商精神之外，其它环节均伴随着行政权力的运行，正因如此，有学者指出“生态环境损害赔偿行为虽融入了平等协商之私法精神，但其本质仍为公权力行使”[2]。但殊不知，生态环境损害赔偿行政磋商的核心环节是磋商，即省市级政府与赔偿义务人围绕着环境损害修复与赔偿事宜反复商量、仔细讨论、交换意见，其他环节也是围绕磋商设置的，如生态环境损害调查环节旨在为磋商创造条件，执行环节则旨在保障与落实生态环境损害赔偿行政协商的成果。从这一点上看，尽管磋商行为表面上属于行政公权力主导下的生态环境损害赔偿磋商，但其实质上融贯了私法自治、平等协商之精髓。因此，作为协商成果的磋商协议在性质上更“近似”于民事协议。

（三）磋商形成的法律关系

依法理，法律关系即法律规范在调整人们行为过程中形成的具有法律意义上的权利义务关系，法律关系主体、法律关系内容与法律关系客体是其构成要素。作为规范生态环境损害赔偿行政磋商直接依据的《方案》，其制定主体是中共中央办公厅和国务院办公厅，因此该《方案》在法律位阶上属于规范性文件，对行政磋商双方主体具有普遍约束力。从法律关系视角看，生态环境损害赔偿行政磋商的主体是省市级政府和赔偿义务人，生态环境损害赔偿行政磋商的内容是省市级政府和赔偿义务人在磋商中的权利义务，生态环境损害赔偿行政磋商的客体则是权力义务共同指向的对象即遭受损害且亟需修复的生态环境。也就是说，生态环境损害赔偿磋商旨在通过省市级政府和赔偿义务人针对环境修复问题而展开磋商，并藉由赔偿义务人责任的有效承担来修复受损害的生态环境，由此形成的法律关系既有别于简单的民事法律关系，亦区别于环境行政管理活动中的行政法律关系，其实质上是一种基于省市级政府和赔偿义务人反复磋商以确定后者修复责任或赔偿责任的特殊法律关系，这一法律关系随着赔偿协议履行完毕而归于消灭。需要指出的是，这种特殊法律关系的形成并不取决于省市级政府或赔偿义务人的单方意志，而取决于双方主体的“合意”，然而在传统环境行政管理法律关系中并不存在所谓的环境行政机关与行政相对人的“合意”。可见，省市级政府主动选择生态环境损害赔偿磋商的行为并非传统法律意义上的环境行政管理行为，该行为的属性更趋向于省市级政府和赔偿义务人基于“私法自治”原则而达成的民事行为。

（四）救济方式

《方案》明确规定：“对经磋商达成的赔偿协议，可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认。经司法确认的赔偿协议，赔偿义务人不履行或不完全履行的，赔偿权利人及其指定的部门或机构可向人民法院申请强制执行。磋商未达成一致的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。”根据该规定，磋商协议的司法确认往往依照的是民事诉讼程序，若赔偿义务人违反磋商协议，作为赔偿权利人的省市级政府可选择的救济方式是向人民法院申请强制执行。由于磋商协议的司法确认程序依照的是民事诉讼法，因此省市级政府对磋商协议往往向人民法院寻求违约救济，在救济过程中只能依循传统的民事救济程序。需要指出的是，《方案》中规定若省市级政府与赔偿义务人磋商失败，省市级政府只能向赔偿义务人提起生态环境损害赔偿民事诉讼，采取民事救济手段。于此可见，无论是对磋商协议违约的救济还是对磋商失败的救济，省市级政府主要采取的救济方式是民事救济如民事诉讼，这与《方案》中规定生态环境损害赔偿行政磋商需坚持“司法保障”原则相吻合。由于《方案》规定磋商协议违约救济主要依靠民事救济手段，因此，磋商协议的性质就更“近似于”民事协议，而非行政协议。

三、生态环境损害赔偿行政磋商协议性质的理论诠释

诚然，从磋商主体的地位、磋商行为的属性、磋商形成的法律关系、救济方式等视角看，磋商协议在性质上应属于民事协议的范畴。而德国行政法上的双阶理论、哈贝马斯的交往理论以及中国“以和为贵”的传统价值取向亦为磋商协议之民事协议定性提供了理论支撑。

（一）德国行政法上的双阶理论

双阶理论缘起于德国，旨在解决政府向私人提供补贴所引发的法律救济问题。该理论认为，政府向私人提供补贴可分为两个性质不同的阶段，第一阶段是政府决定是否向私人提供补贴阶段，该阶段中政府的“决定”行为被视为公法行为，政府与私人的法律关系为行政管理法律关系，受公法所调整和约束;第二阶段是政府如何向私人提供补贴阶段，该阶段中政府的“履行”行为（即向私人提供补贴的行为）被视为私法行为，“政府与私人之间关系为私法借贷关系，受私法约束”[7]。归纳而言，德国行政法上双阶理论将政府行为划分为如下两个彼此联系但性质不同的阶段：前阶公法阶段和后阶私法阶段。具体而言，前阶中政府的“决定”行为属于公法调整的行政行为，政府与私人之间的关系属于公法法律关系;后阶中政府的“履行”行为属于私法调整的私法行为，政府与私人之间的法律关系为私法法律关系。德国行政法理论上之所以有“前阶公法、后阶私法”之分，原因在于为了确保行政机关更好地实现行政管理、保障公共利益之目的。诚如台湾学者程明修所言：“行政机关为了适当地履行公行政之任务，达成公行政之目的，可以选取适当的行政行为，甚至也可以在法律容许的范围内选择不同法律属性的法律行为。”[8]

将德国行政法上的双阶理论引入到生态环境损害赔偿行政磋商之分析，可以发现行政磋商也可分为两个阶段：省市级政府“决定”与赔偿义务人进行赔偿磋商的阶段和省市级政府监督赔偿义务人“履行”磋商协议的阶段，其中前阶中省市级政府“决定”主动寻求并与赔偿义务人展开磋商的行为属于公法行为，盖因省市级政府基于公共利益维护之需并运用行政公权力与赔偿义务人展开有关环境损害赔偿或选择修复方案之协商，本质上是行政权力主导下的磋商，因此前阶行为受公法约束和调整;后阶中省市级政府监督赔偿义务人“履行”协议的行为属于私法行为，盖因省市级政府基于公共信托获得授权，其作为赔偿权利人与私主体赔偿义务人签订协议，故此政府行为应当被视为后阶私法行为，由私法约束和调整。基于以上分析，不难发现，省市级政府决定与赔偿义务人展开生态环境损害赔偿磋商的阶段明显属于“前阶”，省市级政府与赔偿义务人签订磋商协议并监督协议履行的阶段则属于“后阶”，由于协议签订及其履行的阶段处于“后阶”，那么该协议在性质上应属于民事协议，受私法约束和调整。

（二）哈贝马斯的交往理论

除了德国行政法上的双阶理论外，哈贝马斯提出的交往理论为磋商协议性质的认定也提供了一定的理论支撑。在哈贝马斯看来，主体间的交往行为往往不是以自我为中心，而是自我主体与对象主体之间的平等交流与共同协商。除了强调交往主体地位平等外，哈贝马斯还提出交往行为应建立在互相理解和沟通的基础之上，即以真实、正确和真诚的规范语言给予交往行为规范性准则，从而实现人与人之间的沟通与理解，这样合理性的交往行为则是交往理性，而交往理性的核心就是自由意志下的合意，正如黑格尔在《法哲学原理》中所强调的那样“现代世界是以主观性的自由为其原则的”[9]。在生态环境损害赔偿行政磋商过程中，省市级政府和赔偿义务人通过语言、证据等方式来表达自身的利益诉求，同时透过真实、正确、真诚的规范性语言，对生态环境损害的具体事实以及修复方案进行沟通并最终达成合意，最终以磋商协议的形式体现出来。双方通过理性交往过程实现了交往正义，而此交往正义是通过主体间平等、自愿、合法以及在不损害他人利益的基础上进行协商交流最终达成合意的价值预设[10]。省市级政府与赔偿义务人的磋商，同样符合哈贝马斯交往理论之内在要求。申言之，省市级政府与赔偿义务人之间的关系不是对立的，二者进行生态环境损害赔偿磋商必须建立在主体平等、自愿协商的基础之上。由于平等原则、自愿原则是民法理论的基础性原则，因此经平等自愿协商而达成的磋商协议的性质也应当具有明显的私法属性。

（三）中国“以和为贵”的价值取向

生态环境损害行政磋商制度最早发轫于美国，并在部分发达国家得到充分发展。尽管该项制度及其蕴涵的生态环境损害赔偿模式属于“舶来品”，但我们不应该被这种“外生型”赔偿模式所迷惑，“當深入思考便可发现，我国传统文化与现代生态文明观也为行政磋商制度提供了‘内生型基础。”[11]我国的礼法之治绵续了数千年，直至今日，儒家“以和为贵”的思想仍然有深刻的影响，成为社会生活中不可或缺的行为准则。习近平提出，“良好的生态环境就是最公平的公共产品。”生态环境就是公共产品，公共产品是全民共有的，对公共产品造成损害影响的是公共利益，对于损害生态环境的行为必须追究法律责任，否则必然造成人类的悲剧[12]。根据公共信托等理论，《方案》选择省市级政府作为赔偿权利人，代表公共产品的所有利益享有者对造成生态环境损害的赔偿义务人行使索赔的权利，而非行使公权力，以民事主体的身份与赔偿义务人进行磋商同样需要做到“以和为贵”，毕竟生态文明观要求我们遵守人与人、人与自然和谐共处，从而使磋商实现及时有效修复受损害生态环境之目的。省市级政府和赔偿义务人之间进行的磋商就代表着一种追求“和”的理念，二者在不断博弈、讨价还价、反复磋商中寻求折中方案，最终达成的磋商协议毫无疑问体现了双方共同的价值取向。“以和为贵”的最终目的还在于定纷止争，达成需求争议双方都能接受的解决方案。具体在生态环境损害赔偿行政磋商中，省市级政府和赔偿义务人在诉讼之前进行磋商就是为了能私底下快速解决纠纷、达成合意，从而避免对簿公堂、伤了“和气”，同时解决生态环境损害赔偿和修复问题。总之，省市级政府与赔偿义务人基于地位平等、自由协商等精神达成的磋商协议，有助于实现生态环境损害修复或治理的“最大公约数”，故该协议显然具有和解协议之属性。

四、生态环境损害赔偿行政磋商协议性质的实践价值

理论的生命力在于实践，对磋商协议性质的学理认定亦是如此。学界对磋商协议性质的不同认定将直接影响生态环境损害赔偿制度的落实，因此有必要在明确磋商协议之行政协议说、民事协议说在实践中的利弊优缺的基础上，选择更适切的理论以指导生态环境损害赔偿实践。

（一）两种观点在实践中的利弊分析

1.认定为行政协议的利弊。将磋商协议认定为行政协议在生态环境损害赔偿实践中具有明显优势，主要体现在省市级政府可以视具体情形采取不同的方式保障磋商协议内容的实现。譬如，当赔偿义务人对磋商协议拒不履行或不完全履行时，省市级政府可根据《行政强制法》第50条的规定采取代履行的方式，相关修复费用由赔偿义务人负担。另外，省市级政府还可依据《行政强制法》第53条的规定向人民法院申请强制执行。正是有国家强制力作为保障和坚强后盾，磋商协议中约定的内容才得以实现，受损害的生态环境才能得到更好的修复。应当注意的是，将磋商协议视为行政合同也存在弊端：其一，易造成磋商双方地位不平等。将磋商协议认定为行政合同，无疑承认了省市级政府具有单方解除合同的行政优越性，默许了省市级政府较之赔偿义务人具有更强势的地位。相反，赔偿义务人则身处弱势地位，其结果可能导致赔偿义务人在磋商过程中意思表示不自由、不真实，背离了双方自愿选择生态环境损害赔偿行政磋商之初衷。其二，严重弱化磋商协议违约的救济。《人民调解法》第1条和《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第4条均将行政协议排除在人民法院司法确认的范围之外，即法院调解只能受理民事协议纠纷之案件。此外，《仲裁法》第2条也将仲裁的适用范围局限于民事法律关系之纠纷。可见，若将磋商协议认定为行政协议，那么对磋商协议履行不能或履行不充分的救济将被严重弱化。

2.认定为民事协议的利弊。相较于基于行政权力主导的行政协议而言，民事协议充分保障了赔偿义务人的参与权、请求权与抗辩权，从而大大提高了赔偿义务人对磋商协议的接受性和认可度，这对促进赔偿义务人积极履行磋商协议以及修复受损害的生态环境大有裨益。除此之外，当赔偿义务人不履行或不完全履行磋商协议时，作为赔偿权利人的省市级政府可采取向人民法院申请强制执行和调解、向仲裁机构申请仲裁等多元化救济方式，避免磋商协议被“悬置”，有效保障磋商协议内容之实现。然而，将磋商协议认定为民事合同也存在弊端：第一，磋商协议的约束力或强制力减弱。在民事协议视域下，磋商协议是省市级政府与赔偿义务人基于私法自治原则达成的，若赔偿义务人拒不履行或不完全履行磋商协议，省市级政府往往选择申请人民法院强制执行和调解或向仲裁机构申请仲裁的方式进行，不过这些救济方式难免耗时耗力、旷日持久，不利于及时有效解决迫在眉睫的生态环境修复问题。第二，省市级政府对赔偿义务人履行磋商协议的监督力度不足。生态环境损害磋商分为磋商前的调查评估阶段、磋商阶段以及监督实施阶段。一般而言，磋商双方达成协议后进入监督实施阶段，省市级政府有监督赔偿义务人的履行修复义务，若将磋商协议视为民事合同，那么省市级政府本身所固有的强力监督手段难以被有效实施，结果势必不利于监督赔偿义务人履行磋商协议。

（二）认定生态环境损害行政磋商协议性质为民事协议的实践价值

基于以上分析可知，将磋商协议定性为行政协议、民事协议在生态环境损害赔偿实践中均各有利弊，但就磋商主体的地位、救济方式以及与其他制度的关系而言，将该协议定性为民事协议更能发挥生态环境损害赔偿制度的价值功能，及时有效地修复受损害的生态环境。

1.确保磋商主体地位平等。本质上看，生态环境损害赔偿磋商制度旨在借助平等协商来实现环境公共治理，尽管该制度带有明显的行政色彩，但其精髓或内核还在于私法自治，即通过省市级政府与赔偿义务人的反复磋商、相互交流来达成生态环境损害修复的一致意见。若将磋商协议定性为行政协议，那么磋商双方将可能因地位不对等而导致意思表达不自由、不真实，最终无法达成有关生态环境损害修复的共同意见。相反，将磋商协议定性为民事协议有助于确保省市级政府与赔偿义务人的地位实现实质平等，在此基础上磋商双方才能以平等的姿态和心态进行有效沟通、自愿对话，从而达成合乎理性、意思自治的协议。经过相互协商而达成的磋商协议充分体现了赔偿义务人的真实诉求，是真实意图的表达，这有助于促使赔偿义务人自愿、自觉遵守协议，提升受损的生态环境得以有效修复的可能性。

2.为救济方式多元化提供可能。在将磋商协议认定为行政协议的情况下，若赔偿义务人拒不履行或不完全履行磋商协议，作为赔偿权利人的省市级政府有权采取代履行的方式，也有权向人民法院申请强制执行。此外，省市级政府还可基于行政优越性而单方接触磋商协议。显然，以上救济方式带有浓厚的行政色彩，这与《方案》中规定的“主动磋商、司法保障”原则相疏离，同时也背离生态环境损害赔偿行政磋商所秉持的私法自治原则。为更有效地督促赔偿义务人履行磋商协议以及维护磋商双方的合法权益，有必要建立多元化的生态环境损害赔偿行政磋商救济体系。尽管《方案》规定省市级政府通过诉讼来实现对磋商协议“履行不足”（包含拒不履行与不完全履行）的救济，但未排除仲裁、和解、调解等多元的民事救济方式。基于此，惟有将磋商协议定性为民事协议，才能为救济方式的多元化提供可能。

3.实现与环境诉讼制度的无缝衔接。《方案》规定，省市级政府在磋商和诉讼的选择上要“磋商前置”，即生态环境损害赔偿磋商是提起环境损害赔偿诉讼的前置条件。由于行政磋商与诉讼存在前后顺序且二者均旨在救济受损害的生态环境，因此加强生态环境损害赔偿磋商制度与环境损害赔偿诉讼制度的衔接具有现实性和合理性。特别需要注意的是，针对同一生态环境损害行为，除了省市级政府有权提起生态环境损害赔偿行政磋商和诉讼外，社会组织和检察机关还可提起环境公益诉讼。因此，如何从顶层制度设计层面引导、规范以及加强生态环境损害赔偿行政磋商与环境诉讼制度的衔接将显得极为必要和迫切。若将磋商协议认定为行政协议，那么对生态环境损害赔偿磋商的救济（如行政强制）往往以行政保障优先，而非司法保障优先;若将磋商协议认定为民事协議，那么对生态环境损害赔偿磋商的救济则将以司法救济为主。也正因此，惟有将磋商协议认定为民事协议，生态环境损害赔偿行政磋商与环境诉讼制度衔接的障碍才能得以扫除，生态环境才能得到有效的司法保障。

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【责任编辑：张亚茹】