关于乡镇人大主席团性质地位及 作用发挥的研究报告 金山区人大工作研究会

乡镇人大主席团作为乡镇人民代表大会会议的主持机构，从法律地位上讲，它不是闭会期间的常设机构，但履行着部分常设机构的职能;法律赋予的职权很少，却又承担着一些实实在在的职责;工作任务多、责任重、压力大，却又“名不正言不顺”，天生底气不足。缺少顶层设计和法律依据的乡镇人大主席团，其职能作用难以有效发挥。

一、探索实践，不断明确乡镇人大主席团的性质地位

（一）乡镇人大主席团的职能。2015年，全国人大根据经济社会发展和乡镇人大工作的需要，赋予了乡镇人大主席团闭会期间更多职能。2016年，上海市人大常委会根据新修改的地方组织法修改制定了关于区县和乡镇人民代表大会工作的若干规定，将乡镇人大主席团在闭会期间的职权进行细化，分项共列出“安排代表对政府和有关部门的工作开展视察，并根据参加视察的代表的要求，安排约见有关国家机关负责人” “安排代表向原选区选民报告履职情况”等具体职责，不断丰富了闭会期间乡镇人大主席团的内容，有利于乡镇人大作用的充分发挥。

（二）乡镇人大主席团目前所面临的矛盾问题。宪法和地方组织法虽然经过数次修改，但目前仅规定乡镇人大主席团是乡镇人民代表大会期间的领导机构，但没有对乡镇人大主席团是否是常设机构作出明确规定，出现乡镇人大在工作中面临着制度与现实、地位与实际作用不符等矛盾，导致地方组织法规定的乡镇人大职权难以真正落到实处（课题研究以金山区各镇人大及主席团工作为例）。建议市人大常委会要积极探索实践，不断明确乡镇人大主席团的法律性质和法律地位，为乡镇人大工作提供坚实理论基础和制度保障。

二、主动作为，乡镇人大主席团在闭会期间的工作实践

（一）加强主席团建设，发挥乡镇人大作用。近年来，金山区各镇人大不断建立完善一系列制度：镇人民代表大会议事规则，镇人大主席团成员会议制度，主席团成员联系代表、代表联系选民制度，代表学习培训制度，代表视察制度，代表小组活动制度，代表列席镇长办公会议制度，代表向选区选民述职、接受评议制度，代表建议督办制度，预算审查监督办法，代表参与司法信访窗口接待日制度，代表评议政府职能部门工作办法，代表日活动制度，明确工作性质、议事规则、工作职责等。2014年，金山区各镇陆续建立了人大代表之家等联络机构，又相继出台了人大代表之家等联络机构工作制度、人大代表履职档案制度等，这些制度的建立和实施，保障了镇人大及主席团工作的有序开展，使镇人大及主席团工作有章可循，有据可依。

（二）依法开展监督，推进政府工作。金山区各镇人大主席团每年在闭会期间选择1-2个重点课题组织代表开展专题调研，为政府依法行政及时提出有质量的意见建议，促进地区经济社会发展和民生问题的解决。每年选择若干个政府职能部门，组织代表听取专项工作报告，评议职能部门工作。在多年实践基础上，从2017年起通过年中召开人民代表大会，听取区政府半年工作情况的报告，组织代表评议，审查和批准镇级财政预算和预算执行情况的报告。2017年，金山区人大常委会开展“千名人大代表守护千条河道”主题行动，助推全区中小河道综合整治。各镇人大主席团根据代表在巡河过程中发现的问题和河道综合整治情况开展专题询问，分别就政府及职能部门开展河道综合整治情况，确保河道整治实现长效管理等工作进行专题询问，政府及职能部门负责人现场回答代表询问。人大代表守护千条河道行动重在监督，不走形式，深入河道一线，“盯”进展，“盯”实效。在闭会期间围绕代表建议的落实情况，督促、检查政府及职能部门的办理工作，并通过深入调研，对代表建议在办理过程中存在的问题，提出有针对性的改进意见，促进承办单位提高办理质量，使代表建议办理达到解决问题、改进工作的目的。

（三）组织代表活动，发挥代表作用。金山区各镇人大主席团在工作中不断实践，积极探索，认真组织闭会期间代表活动，使代表学习有课堂，活动有场所，履职有舞台。组织代表采用“走出去、请进来”的方法，分批参加区人大常委会组织的代表培训学习活动，有的采用横向联合的方式，邀请邻近镇联合组织代表培训学习，做到资源整合，扩大规模。通过学习，使代表了解人大制度，认识乡镇人大的地位、职权、作用，认识乡镇人大代表的职责、权利与义务，了解行使代表职责的各项必备知识与法定程序。在区人大常委会的重视和各镇党委、政府的关心支持下，人大代表联络机构相继建立，代表有了自己的家。组织代表定期开展各种活动，使之成为代表学习的重要阵地，代表联系选民的重要渠道，代表履行职责的重要场所。结合本镇实际工作需要，组织代表开展季度代表日、接待日活动，代表到选区直接听取选民的反映和意见建议，帮助反映人民群众关注的实际问题。通过人大代表之家，积极引导、鼓励代表深入选区，倾听选民意见，反映选民诉求。利用村居联络点，开展代表定期定点接待选民。组织代表向选民述职、接受选民评议和监督，促进代表认真履行职务，真正发挥代表作用。

三、与时俱进，探索乡镇人大主席团闭会期间工作

（一）坚持党的领导，把握乡镇人大工作正确方向。党的十九大报告指出，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。作为最基层的乡镇人大及主席团要更加坚定自觉地坚持党的领导，把党的领导贯穿人大工作的全过程和各方面，在思想和行动上始终与党委保持同心、同向、同步，主动把人大工作置于党委的领导下，做到重大事项事前向党委请示，重要会议主动向党委汇报，重点活动及时请党委支持，紧紧围绕党委工作重点，准确把握党委工作意图，谋划推动人大各项工作，监督工作紧贴党委中心工作，重大决定体现党委政策意图。乡镇人大及主席团要自觉接受党的领导，积极争取党委的领导和支持，紧扣中心履行职责、开展工作，把握监督的“点”和“度”，合力推动乡镇经济社会全面发展。

（二）坚持规范履职，注重增强乡镇人大工作实效。认真学习贯彻党的十九大精神，深刻领会中央18号文件精神和组织法修改的立法内涵，准确把握主席团的法律定位，着力解决主席团工作“做什么” “怎么做” “如何做好”的问题，进一步总结完善过去好的经验和做法，不断创新工作思路，拓宽工作视野，使主席团的工作走上制度化、规范化的轨道，不断矫正方向，扬帆起航。修改后的组织法赋予了主席团更多的实体性权力，权力意味着责任。肩负重任的乡镇人大及主席团应因时而动，顺势而为，积极工作，大胆行使职权，以昂扬的斗志，务实的作风，求实的精神，推动乡镇人大不断向前发展，推进基层民主政治建设不断向前迈进。主席团会议每季度举行一次，有计划、有重点地开展工作，确保在人民代表大会闭会期间发挥作用。主席团在闭会期间的工作，要充分、全面地向大会报告。法律赋予乡镇人大主席团的诸多权力，重点是监督权力，这就要求乡镇人大主席、副主席在工作中摒弃形式、程序思维，突出主席团工作的实效，在“实”字上下功夫，在“效”字上做文章。要敢于监督、善于监督、依法监督，综合运用听取专项工作报告、视察、调研、执法检查、评议、专题询问等多种监督手段，努力形成监督合力，不断推动改革发展稳定中的难点，法律法规执行中的热点，人民群众反映的焦点问题的解决。

（三）发挥主体作用，始终保持乡镇人大工作的人民性。有序开展人大代表培训，创新培训学习载体，把政治理论、法律知识和人大业务、代表履职知识学习相结合，把培训学习与履职交流相结合，努力提升人大代表的政治素质和履职水平。认真落实主席团成员联系代表、代表联系选区选民的相关制度，扩大代表对乡镇人大组织的听取专项工作报告、评议、视察、调研、执法检查、专题询问等活动的参与，加强代表联系选区选民的工作平台载体建设，特别要充分利用QQ和微信等通讯工具，引导代表线上线下相结合，保持与乡镇人大主席团以及人民群众的密切联系。人大工作必须不断强化人民的主体地位和执政为民理念，架好党委、政府与人民群众心连心的“直通桥”，把维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益作为最大的责任。要不断完善对代表建议的办理工作，扎实解决好人民群众反映的热点难点问题，努力提高代表建议的办结率和满意率，体现代表参与决策的作用。探索可以量化的人大代表基本工作要求，积极推行代表述职评议制度;发挥代表履职手册、履职信息平台作用，切实维护人大代表的良好社会形象。乡镇人大主席、副主席要牢固树立大局意识，既要服从于党委的工作大局，更要充分发挥人大职能作用，积极推动党委中心工作的开展，监督和支持政府加强和改进工作。要加强乡镇人大工作宣传，提高人民群众对乡镇人大工作的认識，形成尊重乡镇人大、支持乡镇人大的浓厚氛围。