地方人大对监察委开展监督的路径探析

王志华

2018年3月颁布的宪法修正案和监察法，正式赋予监察委员会（以下简称监委）宪法地位，明确人大对监察机关的监督权。目前，各地人大已相继成立了相关工作机构。人大对监察机关的监督权如何有效落地，是当前亟需研究和推进的一项重要工作。本期《人大论坛》，我们选取两篇浙江省人大工作研究会年度交流论文，从监督的方式和路径角度对这一问题进行探讨。

人大监督监委是国家政治体制改革的重大部署，也是人大监督工作的新领域。明确了监督权，后续重点是如何跟进监督，即“如何监督”，这是现阶段强化人大监督的重大命题。

路径设计——以监察法第53条“四大方式”为主流

监察法第53条规定了人大监督监委的“四大方式”，即听取和审议专项工作报告、执法检查、询问和质询。相对监督法的“七大方式”，监察法的规定相对较少，主要虑及了对监委监督的阶段性及特殊性。现阶段之监督，应主要围绕“四大方式”的发挥，按照分段、分步监督总体思路，循序渐进予以推进。

常规方式——听取和审议专项工作报告。各级人大常委会听取和审议本级监委的专项工作报告，是监察法第53条规定的首要监督方式。听取和审议专项工作报告，在监督实践中运用最广泛。目前，对监委的监督工作刚刚起步，适时安排听取和审议专项工作报告，发挥人大职能，支持推进监察工作有效开展，符合监督工作实际，建议作为现阶段常规、常态化监督方式，每年安排1个左右的项目开展。2018年7月，浙江省人大常委会已率先出台了听取和审议监委工作报告试行办法，从监督选题、程序等方面作了较为详细的规定。专项工作报告选题，应围绕当前监委工作重点、监察工作普遍性和典型性问题、社会关注热点问题，确保题目选准、选好。注重审议质量，重视并做好前期调研及沟通对接，提准问题和建议。增强审议意见的“含金量”，突出审议意见各项落实措施的具体化和可操作性，加强对审议意见落实情况的再监督，必要时可专门对审议意见落实情况组织跟踪监督。需要注意的是，监委报告工作仅向常委会报告，不能作为人代会的议题。

跟进方式——开展执法检查。执法检查，被誉为“法律巡视”的监督利剑，也是监察法第53条规定的另一重要方式。人大对监察工作开展执法检查，是监督的一种“深化和跟进”，宜在监督工作全面铺开后，聚焦贯彻实施监察法和相关法律法规情况。时间上，可同听取和审议专项工作报告分别开展，也可以结合一并开展。执法检查的重点，主要围绕监察工作方面法律实施情况，聚焦普遍性、典型性和热点、难点问题，把重点放到推动解决问题上，突出执法检查紧扣法律法规查找分析问题功能，更注重解决问题。建议根据当前监察工作重点及人大监督实际，认真抓好立项选题、组织实施、监察报告、会议审议和落实整改等环节，侧重了解法律实施情况和存在问题，找准切口、集中用力，督促各国家机关严格依照宪法、监察法规定履职，推动监委各项中心任务落实和社会关切问题的解决，进一步提升监督精准性和有效性。

补充方式——运用询问和质询。根据监察法第53条规定，人大可以对监委工作开展询问和质询。经过多年探索，专题询问方式已较为常见，已成为人大开展监督的“常规武器”，2018年7月，全国人大常委会也开展了本届首次专题询问。专题询问，主要是针对某一方面问题，提出针对性的询问，由部门负责人到会听取意见，回答询问。近年来，省人大层面也分别就食品安全、社会养老服务以及司法机关公正司法依法履职情况分别组织过专题询问，效果较好。内容上，可先在审议专项工作报告、执法检查报告时，以联组会议的方式开展专题询问，如有必要，也可专门就某一社会关注的热点问题开展专题询问。考虑到监察工作的特殊性，对询问程序、事先沟通、公开程度等要作充分的考虑。质询，一般是就某一特定问题提出质问并要求立即答复的监督方式，是目前4种监督方式中，针对性和刚性最强的。考虑到监委政治机关的特性，对质询的运用要更为慎重，除确有特殊需要并向党委做好请示汇报外，一般不轻易动用。要严格限定、规范质询的内容范围、程序规范等，做好事先沟通协调，确保取得预期效果。

着眼于人大监督职权的综合性，在依照监察法第53条规定的“四大方式”推进的同时，还可结合人大其他职权或职能，为这些法定监督方式顺利开展提供支持，实现有效监督和精准监督。比如，就监察工作组织专项调研、就某一重大问题作出决议决定、定期要求报送文件和信息、转办涉及监察工作的来信来访、请监委领导列席常委会和参加其他重大活动等。这些方式，都可以作为第53条中“四大方式”的补充，并着眼于一段时期的工作重点及要求，协同开展，形成整体合力。

创新发展——着眼于监督未来的路径探索

浙江是国家监察体制改革的“排头兵”，人大监督作为助推和保障监察体制改革的重要抓手，有“先行先试”的基础和有利条件。而这种“方法创新”，也并非对监察法的逾越，而是法定框架内结合监察监督特点就具体工作手段的创新，是一种完善与发展，在一定意义上是人大监督监委工作发展的未来方向。

——加强与司法监督的统筹结合

司法监督，是人大监督的传统内容，也是“拳头产品”，浙江人大这几年也积累了相当丰富的经验。人大同时肩负司法监督、监察监督之职责，可以综合研判并妥善把握两项监督的结合点，实现统筹化推进。监察法第4条第二款规定，监察机关应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。从实践中看，监察机关与司法机关在办案的流程上有很大程度上的延續性、连贯性。人大监督，可以重视并发挥人大作为监督主体独有的统筹协调等功能，充分考虑几方共同性，做好工作层面对接，推动形成监委调查、检察院起诉、法院审判分工配合，制衡有序的工作机制。通过人大监督发挥协调推进作用，达到督促支持监察机关和司法机关既协同配合，又相互制衡，确保依法公正办理各类公职人员监察案件，实现法律效果与社会效果相统一的目的。

——开展满意度测评

满意度测评是近年来地方各级人大在监督工作中运用较多，是一种直观、刚性化评价被监督对象的工作实效的具体方式。随着监督工作的不断深化，对监察工作的监督也可积极探索。比如，就某一方面工作落实开展情况、人大审议意见执行等内容，在常委会层面开展满意度测评。将满意度测评结果结合审议意见一并交监委研究处理，督促推进相关工作的改进完善，既增强监督刚性，又不对监察机关依法独立行使监察权造成影响。

——推进规范性文件备案审查

加强规范性文件备案审查，是人大工作未来发展的又一“增长点”。监委涉及监察工作的规范性文件，从理论上应属人大备案审查的范畴。如条件成熟，可以逐步推进这项工作。要考虑监察机关的政治机关属性，审慎研究并明确列入审查的文件范围、审查内容以及处理程序等，既确保涉及监察工作的规范性文件合宪合法，又不逾越人大审查的正常“边界”。

——建立重大事项报告制度

结合开展司法监督工作经验，可逐步探索建立监委向人大重大事项报告制度。对一些重大信息、重要文件资料、社会关注的案件以及重大责任追究等情况，通过一定方式向人大报告。针对报告情况，人大可以视情听取专项工作报告，提出意见建议（考虑到监察案件的保密性，涉及案件的报告原则上以事后报告为主），或在当年审议专项工作报告、执法检查等监督工作中适时作出回应。此外，应根据实践需求及时启动对涉及人大代表采取监察留置措施是否要经同级人大常委会许可问题的研究，适时开展工作。