基层院检察官办案责任之思考——以检委会讨论的公诉案件为视角

● 杜先祥 胡庆翠/文

司法改革以来，检察机关相继出台了一系列改革文件，在稳步推进改革的基础上，建立新型的检察工作模式。基层检察机关是检察改革的最基本环节，如何贯彻落实好基层检察机关检察官的办案责任，实现新型检察工作模式，直接影响到改革的成效。下面以Y院的检委会讨论的公诉案件为例，谈谈基层院检察官办案责任的问题

一、基本情况

（一）近三年来公诉部门提交检委会讨论的案件数据

2016 年检委会共讨论公诉科提交的案件28 件，检委会同意承办人意见和改变承办人意见分别为14 件，各占50%。其中同意承办人意见中，存疑不诉9 件，相对不诉1 件，起诉2 件，请示2 件；改变承办人意见中，由绝对不诉变更为相对不诉2 件、存疑不诉3 件、起诉1 件，由相对不诉变更为起诉2 件，由存疑不诉变更为起诉5 件、相对不诉1 件。

2017 年检委会共讨论公诉科提交的案件29 件，同意承办人意见和改变承办人意见分别为17 件、12 件，分别占比59.3%、40.7%，与上年度相比改变承办人意见数略有下降。其中同意承办人意见中，存疑不诉10 件、相对不诉5 件、请示2 件；改变承办人意见中，由绝对不诉变更为存疑不诉2 件、起诉1 件，由相对不诉变更为起诉1 件，由存疑不诉变更为起诉5 件、相对不诉3 件。

2018 年检委会共讨论公诉科提交的案件64 件，同意承办人意见和改变承办人意见分别是37 件、27 件，分别占比57.8%、42.2%，与上年度相比改变承办人意见数上升上了15 件，上升了125%。其中同意承办人意见中，存疑不诉15 件、相对不诉21 件、绝对不诉1件；改变承办人意见中，由绝对不诉变更为相对不诉2 件、起诉2 件，由相对不诉变更为起诉5 件，由存疑不诉变更为起诉16 件、退查1 件，由起诉变更为存疑不诉1 件。

（二）对上述数据的基本分析

1.从上会案件的数量来分析，公诉提交检委会讨论的案件量是逐年增加的，2016 年是28 件，2017 年是29 件，到了 2018 年就猛增到64 件。2018 年比2017年有大幅度的增长，净增加案件35 件，改变承办人意见的案件数也随之发生变化。

2. 从检委会上会案件的讨论范围来分析，承办人提出不起诉意见的案件均提交到了检委会讨论，检委会的会前审查过滤没有很好地发挥作用，加重了检委会的工作量，消耗了检委会委员的大部分精力。

3. 从上会案件的处理结果来分析，其中同意承办人意见的案件逐年上升，这些案件中大部分是检察长、分管检察长就可以决定，无需提交检委会讨论。改变承办人意见的案件呈上升态势，表明检察官的办案模式没有发生根本变化，缺乏承担办案责任的勇气和能力，还没有完全适应“谁办案谁负责”“谁决定谁负责”的检察改革要求。检察官不愿、不敢承担办案责任，分担责任、转移责任的想法较为普遍地存在，放权用不好权的现象较为突出。

二、检察官办案责任中存在的问题

（一）检察官没有完全适应改革需要

司法改革后，检察官对重大、疑难、复杂、敏感案件以及新型犯罪案件把握不准，表现为不敢诉、不愿诉的现象，尤其是在办理网络平台诈骗和黑恶势力的新型集团犯罪案件中，表现得尤为突出。如Y 院办理的鲁某某等33 人诈骗案，承办人提出对其中27 人作存疑不诉，理由是业务员没有非法占有的故意，经检委会讨论后，认为其中部分业务员参与骗取他人财物的行为，有虚构事实的行为，实施共同犯罪中的部分行为，是应当明知，构成共同犯罪。我国法律规定：在共同犯罪中有的直接表现为主观上的明知，而有的则是需要通过一定的客观行为判断推定主观上的明知即“应当明知”，不能要求每个犯罪嫌疑人主观上都是直接的非法占有的故意，只要在客观上有证据链来支撑共同犯罪的目的在于非法占有他人财物，无论是直接“明知”还是“应当明知”，就可以认定主观上有非法占有的故意，属于法律上的“应当明知”。于是检委会对28 人作出起诉的决定。又如Y 院办理的张某等人恶势力犯罪集团案，办案人员提出有的犯罪嫌疑人参与寻衅滋事次数较少，情节较轻，部分犯罪事实不能认定。经检委会讨论后，认为要综合全案进行证据分析，本案应当定性为恶势力犯罪，作为集团犯罪不能割裂犯罪集团成员的行为，部分犯罪嫌疑人经常纠集在一起，共同实施恶势力惯常实施的犯罪活动，应当综合认定。根据黑社会、恶势力、“软暴力”的司法解释，可以认定部分犯罪事实，因此检委会作出除1 人分案外其他人均作出起诉的决定。

（二）检察官联席会议没有充分发挥作用

检察官联席会议制度是检察机关为了顺应检察改革，加强业务管理的需要而设定的一项新的制度，是由业务部门牵头负责召开的，针对具体案件由检察官共同参与研究，为承办检察官提供参考意见的专门性业务会议。它是司法改革制度下落实检察官办案责任制，提升检察官办案质效的有效途径。提交检委会讨论的案件在会前召开检察官联席会议，听取多数检察官的意见和建议，发挥检察官联席会议的作用，有助于提升检委会的议事议案质效。但是，由于检察官联席会议会前准备没有明确具体的规定，不如检委会会议的程序那么规范严谨，导致参会检察官会前对议题审议不够仔细，会议准备不够充分，发表意见不够全面，于是检察官联席会议的参考借鉴意义不大，没有达到预期效果。

（三）检察官、检察长、检委会权限没有落实到位

以安徽省检察机关为例，2017 年11 月5 日，安徽省人民检察院发布的《安徽省检察机关办案权限清单》对全省三级检察机关按照层级进行了划分，其中关于基层院的权限规定，检委会的决定权仅限于四类案件：检察长决定提交的重大、疑难、复杂、敏感案件，拟按照审判监督程序提请上级院抗诉的刑事案件，拟提请上级检察院复议的案件，需要向上级院书面请示的案件。检察长决定重大、疑难、复杂、敏感案件的不起诉、附条件不起诉、撤回起诉，分管检察长的决定权限为一般案件的不起诉、附条件不起诉、撤回起诉。检察官有权决定排除非法证据、延长审查起诉期限、退回补充侦查等程序性问题。在司法实践中，由检察长或者分管检察长决定的不起诉权，都由检委会代劳，大量案件是由检委会作出结论，导致三者之间权限混乱。更何况有些地方已经将不批捕、不起诉的决定权下放到检察官，由检察官作出最终决定。可见，检察官、检察长、检委会的权限不明确，检委会承担了过多案件，这些都与司法改革的要求尚有距离，而相应的检察官的主体责任也没有很好地体现出来。

(四)现有的案件质量评查制度没有起到促进作用

虽然案件质量评查已经作为日常工作监督的一种固定方式，但是在案件评查活动中还存在一些问题，突出表现在两点：一是案件评查主体不适格，在有些地方往往是未入额的检察官助理来进行案件评查，检察官助理这个群体往往是因为专业、年龄等种种原因，未能进入检察官序列，本身都不具备检察官的办案资格，只有做一些检察官的辅助工作，比如拟制法律文书等。检察官助理来评判审查检察官的办案质量，合适吗？其评查结果能得到检察官的认可和信服吗？这与案件质量评查设计的初衷是不吻合的。二是现行案件评查基本上停留在案件的程序审查，对最容易出问题的实体审查和处理却没有足够重视到位，象征性地从程序上找一、两点，提出即可，没有真正起到评查的效果，对检察官的办案质量没有起到很好的促进作用。

三、完善检察官办案主体责任路径

(一)加强检察官的学习培训

基层检察院案件较多，参加学习培训的时间和机会相对较少，针对检察官在履行检察职务工作中存在的业务素质差距和薄弱环节，本着“缺什么，补什么”的原则，有针对性制定学习计划，确定学习重点。通过组织在岗学习、自学、集中业务学习、综合业务知识测试以及参加上级院培训等多种形式，结合司法责任制下办案中遇到的新问题、新情况，坚持“传、帮、带”和“练、学、赛、用”相结合，开展案例研讨评析、出庭公诉观摩点评、实战技能演练等活动，建立一套有效的学习培训机制，快速提高检察官的业务素质［1］。

(二)发挥检察官联席会议的作用

司法改革后，检察官联席会议是指导业务办案的重要会议，检察官联席会议的讨论程度，决定能否给检察官提供有效的参考。因此，检察官联席会议需要规范动作，由部长或者负责人牵头，强化参会检察官的责任，会前承办检察官需要提前发送相关议题给参会的每个检察官，参会检察官了解议题、查阅资料、表达观点，对自己的意见负责，由参会检察官签字负责，为承办检察官提供决策参考。

(三)落实检察官、检察长、检委会的职责权限

检委会、检察长是检察机关行使检察权的主体，两者在权力的范围还是存在一定的交集的。而检察官的职责权限来自检察长的授权［2］，检察官行使一般问题的决策权，检察长行使重要问题的决策权，检委会行使重大、疑难、复杂、敏感问题的决策权，三者的权力是有层次的，逐渐上升的关系，层阶特征明显。检委会、检察长、检察官三者行使的权力相结合，形成了检察机关的全部办案权力。权限划分应当遵循四个原则，一是级别差异原则，二是突出检察官主体办案原则，三是检察官独任和办案组相结合的原则，四是分级授权原则。具体来说，还是以《安徽省检察机关办案权限清单》为例，检察官根据检察长授权对案件和事项事务性、程序性、非终局性问题行使部分决定权，比如延长审查期限，排除非法证据，提出量刑建议等程度性权力。检察长（分管检察长）则决定案件不起诉、附条件不起诉、撤回起诉，以及侦查机关提出复议，变更强制措施等带有终局性权力的案件。作为基层检察院检委会主要行使法律明确规定由检委会研究讨论重大、疑难、复杂、敏感案件的抗诉、请示和复议的案件和重大事项。因为案件本身的特点，基层检察官行使权限的范围最广，省院、市院、基层院呈现金字塔式的权限架构。因此，需要进一步强化检察官的办案职权，弱化部门负责人的审查职权，细化检察长（分管检察长）的审批职权，优化检委会的决策职权，引导决策权向检察官转移，顺利实现新的检察官办案模式。

(四)严格检委会上会标准，实行繁简分流

检委会作为集体决策机构，并不意识着对所有问题审议讨论决策，检委会应当集中精力审议讨论重大、疑难、复杂、敏感案件或者重大事项，体现检委会抓大事、办难案的工作特点，检委会也不能包办属于检察官、检察长决策范围内的事项［3］，要实行繁简分流。检委会专职委员或者检委会的办事机构要严格把关上会议题标准，对于不符合议案范围而提出上会要求的，不应当提交检委会讨论的案件或者重大事项，向检察长建议不提交检委会讨论。承办检察官对案件的事实认定负责、证据负责，并向检委会会议负责具体汇报案情，检委会只对案件适用法律负责，按照民主集中制的原则，形成会议决定。

检委会的性质决定了检察官提交检委会的案件也应当作一些必要的限制，控制上会案件的数量。比如设定一定比例，逐渐让检察官成为案件决策的主角，在亲力亲为后直接作出决定，把应当由承办检察官决策的事交还检察官处理，倒逼检察官尽快适应新的办案模式，承担相应的办案责任。检委会只讨论疑难复杂案件，检察官负责一般案件，检委会对重大疑难案件负责把关。在此也建议最高人民检察院在修订《人民检察院检察委员会组织条例》中，根据不同层级明确列出检委会的议题清单，严格规范检委会审议议题的范围和标准［4］。

(五)完善内部监督制约机制

构建统一完整的监督体系，落实规范有效监督是检察官办案责任的可靠保证，实行检察长（分管检察长）的领导监督，业务部门负责人的日常监督，案件管理部门的全程动态监督，纪检监察部门的执纪监督，以及部门之间，办案组之间的同步监督，形成全方位、全覆盖的监督体系。运用好案件评查制度，严格从证据采信、事实认定、程序合法等方面审查把关，促进办案质量提升，重点针对侦查主体、被害人有异议的不逮捕、不起诉、变更强制措施、减刑假释、保外就医等检察官独立作出决定的案件进行监督，对严重违反办案程序和违背职业操守的案件进行监督，同时对人民群众反映强烈、社会舆论聚焦的案件及问题线索予以重点监督［5］，确保检察官依法办案。

(六）实行司法责任追究制度

新修订的《人民检察院组织法》明确规定检察官的主体地位，要加强检察官队伍的正规化、专业化、职业化建设，适应检察改革的需要，就必须要牵住司法责任制的“牛鼻子”。既赋予检察官主动履行法律监督职能的启动权和建议权，又要监督检察官依法正确适用强制措施权、审查起诉权、提起公诉权等职权。承办检察官要对案件事实、证据负责，因事实证据认定造成错案的应当承担责任。追究司法责任要严格区分检察官的故意和过失，重大过错和一般过错，在明确检察官行使职权和错案之间因果关系的基础上追究检察官的司法责任，这才是科学的追责方式［6］。追究检察官的司法责任应当明确具体的范围，本人认为涵盖三种责任：第一是故意违法犯罪的司法责任，第二是重大过错的司法责任，第三是针对领导设立的监督管理责任。除以上列举的责任形式外，都不应当追究检察官的责任，换句话说就是无过错不追责。追究检察官的责任主体也应当是检察官惩戒委员会，其他单位和个人无权作出处罚决定。

注释：

［1］参见王萍、饶学兵：《基层检察院员额制运行不足与完善》，《人民检察》2018 年第19 期。

［2］ 参见吴波、王伟：《检察官权力清单的动态调整》，《人民检察》2019 年第2 期。

［3］参见朱超然：《新办案机制下检察委员会制度的完善路径》，《人民检察》2017 年第23 期。

［4］同前注［3］。

［5］参见童祖权：《推动基层改革全面落实落细》，《法制日报》2019 年2 月21 日。

［6］参见李学军、曹湘宁、庞立强、张万顺、赵涛、寇存学：《检察机关完善司法责任制改革的具体路径》， 《人民检察》2017 年第24 期。