农村公益性服务设施空间布局机理与优化研究

李建伟， 李贵芳， 李金刚

(西北大学 城市与环境学院， 西安 710127)

农村公益性服务设施是保障农村村民生活最基本的服务设施，是政府为村民提供公共服务产品的物质体现，其科学合理的空间布局对缩小城乡差距、实现城乡公共服务均等化具有重要意义[1]。随着城镇化水平的不断提升，村民对公益性服务设施的需求发生了从“ 量”向“ 质”的转变；同时，农村地区经济、社会、文化的深刻变革进一步加剧了设施供给与居民需求之间的矛盾，“ 门槛—可达性”的矛盾日益凸显[2-3]。近年来，随着党和国家对“ 三农”问题重视程度的不断加深以及新农村建设、美丽乡村建设和乡村振兴战略的实施，农村公共服务设施的布局优化成为学者研究的重点[4-6]：研究理念涉及生活圈[7]、均等化[8-14]、协同共享[15-16]等，强调社会公平与效益[17]；研究内容聚焦于与民生高度相关的公益性服务设施的空间配置、供给模式、可达性和公平性及其影响机制等方面；研究方法仍以调研统计分析和传统的定性分析为主，定量化解析其影响因素的研究还较少。如何定量化解析农村公益性服务设施的影响因素，明确各影响因素对于其空间布局的作用机理，对于破解农村公益性服务设施空间布局的“ 门槛—可达性”矛盾、实现服务的公平与效率具有重要价值。因此，本研究以陕西省眉县为例，在充分调研的基础上，基于ArcGIS空间分析平台和空间句法等量化分析手段，对农村公益性服务设施(1)本研究涉及的农村公益性服务设施主要包括4类，即教育设施、医疗卫生设施、文化体育设施和老年福利设施等。这4类公益性服务设施是政府为农村居民提供的公共服务产品，是保障农村居民基础民生的底线标准，基本全部或部分由政府投资配套建设、管理、运营，具有鲜明的非营利性特点。的空间分布特征及影响机理进行解析。

一、 研究区概况

眉县隶属于陕西省宝鸡市，东西长约 37.5km，南北宽39.35km，总面积857.14km2，辖1个街道办(首善街办)、7个建制镇(常兴、金渠、槐芽、横渠、齐镇、营头、汤峪)、123个行政村(见图1)。

图1 研究区概况

鉴于眉县南部的陕西省太白山旅游区和营头林场无居民点分布，以及位于眉县东北部柳村滩马场属于禁建区，这些区域不作为研究对象。同时，结合眉县县城及7个乡镇的总体规划，将位于城市(城镇)规划区的17个行政村纳入县城或镇区，而不再作为单独的空间分析单元。故本研究共涉及1个街道办、7个建制镇的106个行政村，涉及农村居民13.40万人，面积约539.56km2。

通过对眉县公益性服务设施的空间布局和供需情况的调研，发现眉县的设施配置已取得了长足的发展，但是仍存在一些问题，诸如：配置质量普遍不高，较低的服务水平无法满足居民的实际需求；在空间布局以及设施类型上存在不同程度的供给缺口；供给主体单一引发建设配置质量不高、资源分配不均、灵活性不足、管理不善；等等。随着乡村振兴战略的推进，眉县作为经济欠发达地区的一个缩影，基本能够反映城镇化带来的社会经济发展、居民需求提升与设施供给滞后之间的矛盾。

二、 数据来源与研究方法

1. 数据来源

公益性服务设施的基础数据来源于2018年8月5日到8月30日对眉县32个行政村和住建、国土、教体、交通、卫计等行政主管部门的实地调研数据，并结合Google Earth卫星地图(2018年6月28日，分辨率为2.39 m)对设施进行空间定位，建立基础数据库。人口规模和社会经济统计数据来源于2017年陕西省城乡建设统计年鉴和眉县的社会经济统计资料。道路、村庄等级等数据来源于《眉县土地利用总体规划(2006—2020年)修改方案》《眉县县域村庄布局规划》以及县城和各城镇总体规划资料。

2. 研究方法

(1)参与式农村评估(PRA)。通过参与式农村评估(PRA，Participatory Rural Appraisal)，对农村公益性服务设施的配置现状、农户的基本特征和需求特征进行考察。2018年8月，通过实地调研，重点了解教育、医疗卫生、文化体育、老年福利等4类公益性服务设施的配置现状、设施选址以及设施运营情况；随后，通过问卷调查(发放总数为300份，回收有效问卷256份，有效率85.3%)的形式对居民对设施供给现状的满意度、未来发展需求和服务半径等内容进行了解；最后，通过对首善街办王长官寨村、常兴镇祁家村、金渠镇范家寨村等约40人的访谈，了解居民人口状况、农事活动、外出打工情况、居民期望以及设施布局设想等基本情况。

(2)GIS空间分析方法。基于ArcGIS的空间分析方法，探究农村公益性服务设施的影响机理。一是利用核密度分析法探究设施空间分布与行政管理之间的关系；二是通过自然间断点法分析空间单元(行政村)的人口规模和设施空间分布的相关性；三是通过创建渔网统计道路可达性数值的平均值以及设施点的数量，探究可达性与设施空间布局的关系。

(3)空间句法。空间句法[18]是基于拓扑距离的网络通达性和关联性，将各个空间的相互联系抽象为连接图，并根据图论基本原理对轴线、线段或节点的通达性进行拓扑分析，最终得到一系列的形态分析变量。其中，集成度反映了某一个空间单元到其他空间的便捷度和可达性。集成度值越高；表示该空间在系统中的便捷程度越大，可达性越高，反之，道路可达性越低。本文运用空间句法线段模型中的集成度值来测度道路的可达性。计算公式为：

(1)

(2)

式中：ATD(x)为搜索半径R内x节点的角度总深度；d(x,y)为线段x到y的最短路径长度；Ii为线段x的集成度；NC为半径内路网节点总数；n为以线段x中点为圆心，指特定度量半径范围内包含的线段数目。

三、 空间布局影响因素与机理

近年来，伴随着城镇化的不断提升，“ 门槛—可达性”矛盾成为农村公益性服务设施空间布局的症结所在。由于农村人口数量减少，为了保证农村公益性服务设施的最小门槛规模，维持其服务效率，农村公益性服务不得不扩大其服务范围(服务半径)。然而，在农村聚落离散分布的情况下，服务半径的扩大导致部分村民到设施点的距离和时间成本增加，从而引发可达性变差、公平性受损。通过调研和供需分析，发现设施供给的人口门槛和居民出行的可达程度是空间分布的基本法则，而行政管理是在经济发展的基础上，为了适应社会变迁的基本诉求所采取的主要手段，从而形成“ 门槛—可达性”的逻辑空间秩序。因此，农村公益性服务设施的空间布局是经济发展、社会变迁、行政管理、人口规模和道路交通等多种因素共同作用的结果(见图2)，这对于破解“ 门槛—可达性”的矛盾、优化设施的空间布局具有重要的意义。

1. 经济发展：基础保障

经济发展是农村公益性服务设施发展的基础和保障，极大地影响着村民设施需求数量与质量，以及供给的内容与水平。

公益性服务设施空间布局呈现出以县城和镇区为核心，向城市近郊、一般农村和偏远农村圈层递减的规律，这与农村经济发展的空间格局基本一致[11]。一方面，经济的发展促进了农村村民收入的增加，从而引起村民对于设施需求的增加，这种需求不仅体现在数量上，更加体现在质量上。在设施需求总量不断释放的同时，设施的需求结构和需求层次也不断升级，优质医疗、教育和文化资源等方面的消费潜力转化为现实的并且是十分迫切的诉求，这成为农村公益性服务设施发展建设的需求基础。另一方面，农村公益性服务设施的建设、运营和维护是由政府主导的，受政府财政的直接影响，而经济发展对于提高政府的财政收入具有重要意义，提高政府的财政收入可以为设施的营建与提质提供更为充裕的资金支持，政府的财政收入是农村公益性服务设施的发展建设的供给保障。

图2 农村公益性服务设施空间布局影响机理

2. 社会变迁：转型动力

社会变迁是农村公益性服务设施的转型动力。随着城市化进程的快速推进，土地、资本和劳动力等生产要素不断向外输出，农村的生产生活方式和农民的价值观念等发生了深刻变化。改革开放以来，伴随着农村生产力的提高和户籍制度的松动，农村人口不断向城市流动。不断进步的农业技术使得农村出现了大量富余的劳动力，而国外资本的不断涌入使得城市(尤其是东南沿海)的工业化进程快速推进，从而导致城市的劳动力需求不断提高，形成了“ 务工潮”，出现了长期、短期、周期性、不定期等不同形式的人口流动，同时，通过迁居、升学和婚姻等方式，部分农村人口实现了城镇化。人口流动的偏向性使农村的社会结构发生了深刻变革，农村人口老龄化、妇女化趋势日益显著，医疗、老年服务设施的需求不断增加，由此导致公共服务设施的需求结构发生了变化。同时，农村的生产方式经历了“ 农业主导—乡镇工业带动—多元并存”的发展历程，逐渐突破了单一农业主导的局面，形成了农业、工业和服务业多元并存的生产方式[19]。生产方式的转变继而引发了生活方式的转变，农民在进城务工后，生活方式逐渐向城市化和现代化演变，对休闲娱乐的需求不断攀升，对农村文化体育设施的需求也不断提高。另外，在知识改变命运、教育脱贫、知识致富等观念的影响下，村民对教育设施的需求呈飞速增长状态。近年来，收入的不断提高促使村民对于身心健康和文化精神的追求日益迫切，如跳广场舞逐渐成为农村村民的一种生活方式，由此引发了文化广场和健身设施的建设需求。可见，社会变迁对公益性服务设施的需求呈现出全方位、立体化的发展趋势。

3. 行政管理：外在干预

行政管理通过对自然条件、经济发展、人口规模和道路交通的外在干预，基本形成了标准化、等级化的配置模式。基于ArcGIS10.2核密度空间分析功能，结合《眉县县域村庄布局规划》以及眉县县城和各城镇总体规划资料，可以看出农村公益性服务设施在空间上呈现出明显的集聚分布特征，形成了“ 县城—城镇—中心村—一般村”的层级集聚模式(见图3)。具体而言，眉县公益性服务设施主要集聚于县城和镇区附近，形成了首善街办(县城所在地)、常兴和齐镇三个空间聚集核；而大部分村庄处于核密度的洼值区。这表明行政管理对于农村公益性服务设施的空间分布具有较强的干预作用，这种干预作用主要体现在行政等级和规划建设理念两个方面。从行政等级角度考虑，行政等级决定了城镇资源配置的基本能力，体现在行政权力、财政、政策以及教育、医疗、文化、基础设施等各类服务设施的差异上，反映了政府对城镇的关注程度。对于以政府配给为主导的农村公益性服务设施而言，县城和镇区在设施的财政投入、扶持力度和交通区位优势等方面要远高于一般村庄，而县城又要高于一般镇区，因而表现为空间层级集聚格局。从规划建设理念考虑，农村公益性服务设施的建设理念、理论和乡村规划方法进一步强化了这种层级集聚格局。在新型城镇化、城乡统筹、城乡一体化、服务均等化以及生活圈理论等现代城乡规划理念的作用下，基于村镇等级体系构建农村公益性服务设施的分级配建模式被认为是解决农村公益性服务设施空间布局的公平与效率的矛盾的主要方法，这在一定程度上引导了设施的空间布局模式。

图3 农村公益性服务设施核密度分析图

4. 人口规模：门槛标尺

人口规模是农村公益性服务设施布局的门槛标尺，是分析“ 门槛—可达性”矛盾的主要维度[4]。为了探究人口规模分布与设施布局的关系，以行政村作为基本分析单元，一方面利用皮尔逊相关系数对各个分析单元的人口规模和农村公益性服务设施数量的相关性进行测度；另一方面基于ArcGIS10.2自然断裂点法空间分析平台，将人口规模和公益性服务设施数量分成7级，分别测度各个分析单元人口规模和公益性服务设施数量所处的等级，以两者的等级差来判断两者的布局关系。研究发现：人口规模和农村公益性服务设施数量具有较高的相关性，并且空间单元的人口规模等级与公益性服务设施数量所处的等级具有高度一致性(见图4、图5)。人口规模和农村公益性服务设施数量的皮尔逊相关系数达到了0.832(相关性在0.01水平上显著)，处于同一级空间分析单元数量高达60个，占总数的56.6%；波动不超过一级的空间单元数量达到了98个，占总数的92.5%。这说明人口规模空间分布是影响农村公益性服务设施数量分布的主导因素，是农村公益性服务设施布局的门槛标尺。作为公共消费品的公益性服务设施，服务效益的高低是其配置的重要因素，而作为衡量其服务效率标尺的人口规模是公益性服务设施配置的主要影响因素，当人口规模过小而达不到公益性服务设施的设置门槛时，则必须扩大其服务半径，以扩大服务人口规模[20]，保障其服务效率。通过对8个波动超过一级的异常分析单元的分析，发现三星村、西寨村、青化村、红河村、羊仓堡村等5个单元的设施等级高于人口规模等级。究其原因是三星村、西寨村居民点位于交通沿线，居民点相对集中并且规模较大，因而设施配置较多；青化村则由于“ 撤乡并镇”保留了较多的服务设施；红河村、羊仓堡村因受地形环境、交通不便的影响，为了满足村民使用需求而配置了较多的服务设施。河滩村、枣林村、八寨村等3个单元的设施等级低于人口规模等级，究其原因主要是居民点小而分散，单个居民点尚未达到配置设施的人口门槛。可见，人口规模作为门槛标尺，在设施的空间布局方面起着重要的作用。

图4 人口规模等级空间分布图

图5 公益性服务设施等级空间分布图

5. 道路交通：依托支撑

道路交通是公益性服务设施空间布局的依托支撑，其可达性是其配置的重要影响因素。空间可达性是指从一个区位到达服务设施的便捷程度[21]。为了测度可达性对设施空间布局的影响，首先将道路可达性按照从高到低分为5个等级。借助空间句法Depthmap软件创建线段模型，将集成度计算结果存为mif格式并导入ArcGIS10.2中，利用自然间断点法将集成度分为可达性高、可达性较高、可达性一般、可达性较低、可达性低5个等级(见图6)；其次，借助ArcGIS 10.2创建100m×100m的渔网，统计每个分析单元内设施数量和全局集成度平均值，用于探究设施空间布局与道路可达性之间的关系；最后，以镇为分析单元，分析在1000m和2000m半径[2] [5] [17]下各镇区设施密度与该镇域内道路全局集成度平均值之间的相关性。研究发现：在“ 可达性高”和“ 可达性较高”区域的设施数量接近七成(68%)；在1000m和2000m的半径下相关性显著，并且服务半径为1000m时两者相关性要高于2000m时的相关性(见表1、表2)。道路交通作为空间经济活动联系的基础，是居民与公益性设施联系的桥梁和纽带，良好的道路可达性意味着居民到达设施点所花费的时间越短，居民在此集聚参与社会经济活动

图6 道路全局集成度示意图

表1 不同半径下各建制镇集成度分析

表2 不同半径下公益性服务设施密度与道路集成度相关性分析

注：*表示在 0.05 水平(双侧)上显著相关；**表示在 0.01 水平(双侧)上显著相关。的意愿更强，有利于提高设施的服务公平性和服务效率，进而影响设施的空间分布。同时，便捷的交通体系是促进城乡之间生产要素流动、区域分工与合作的支撑保障[14]，对于促进区域经济发展具有重要的意义，而村镇经济的发展又为公益性服务设施的建设提供了重要的财力保障。

四、 空间布局优化路径

1. 空间布局优化原则

在农村公益性服务设施空间布局优化过程中，应从兼顾公平与效率的理念出发，协调使用者和管理者的利益，按照“ 集约提升、社会公平、运行高效、城乡统筹、共建共享”的基本原则[6][11]，破解“ 门槛—可达性”的空间布局难题(见图7)。从经济发展因素出发，农村公益性服务设施的配置应以当地政府的财政支付能力为基础，保证设施的集约提升；从社会变迁因素出发，立足社会转型发展的深刻背景，满足村民多元化和现代化的基本需求，实现设施的服务公平；从行政管理因素出发，构建层级清晰、权责明确的设施建设和管理体系[14]，保障其高效运行；从人口规模因素出发，应在现状人口规模的基础上，充分考虑未来人口流动的变化趋势，以城乡统筹的理念发挥人口规模的门槛标尺作用；从道路交通因素出发，充分依托区位交通条件，发挥可达性在设施配置中的优势，通过共建共享尽可能扩大有效服务半径。

图7 公益性服务设施空间布局优化的基本原则

2. 空间布局优化步骤

在五大原则的指引下，将农村公益性服务设施的布局优化步骤分为以下四个方面[4][8][13]：首先，明晰设施供需情况。通过实地踏勘、座谈、问卷等形式调查设施的供给情况，以问题为导向分析供需错位及其原因，同时深入了解村民的基本诉求，以目标为导向明确空间布局优化的战略方向。其次，评价村庄发展潜力。在对县域居民点可达性分析的基础上，借助空间句法、层次分析法等方法对村庄的发展潜力进行综合评价，明确村庄发展或迁并(消亡)的可能性。再次，研判人口演变趋势。在科学预测城镇化发展的基础上，分析乡村人口变动情况和流动趋向，科学预测未来乡村人口的空间分布格局和规模等级。最后，明确设施配置标准。充分考虑经济发展和社会变迁的影响，厘定设施的服务范围、服务对象、服务半径和服务质量，确定科学合理的配置标准与配置规模，从而对设施进行空间布局优化。

3. 空间布局优化策略

基于以上空间布局优化的原则和步骤，结合眉县的发展实际，通过对设施供需情况、村庄发展潜力、人口演变趋势、设施配置标准的分析，提出公益性服务设施空间布局优化的基本策略：

第一，填补供给缺口，优化空间格局。针对农村公益性服务设施空间分布不均衡、供给存在缺口等问题，通过“ 补缺口、优格局”的方式实现农村公益性服务设施的供给公平。积极整合县域公益性服务设施资源，对于不同类型的设施采用有针对性的分级布局优化模式。对于小学而言，采用“ 中心村+部分基层村”的优化模式，对办学条件差、学生人数达不到设施配置门槛的学校进行撤并，同时加强提升中心村的校舍条件和教学水平；医疗卫生设施、文化体育设施和老年福利设施作为保障村民健康和日常生活的必要设施，应充分考虑人口规模实际和未来发展的可能性，结合不同等级设施的服务半径和服务能力，采用分级配置模式尽可能实现乡村人口的全覆盖。

第二，提高配建标准，激发空间活力。针对农村公益性服务设施长期闲置、活力不足等问题，在对村民现实需求进行详细调研的基础上，通过提高相应的设置标准，唤醒空间的活力。对于中心村而言，通过改、扩、新建等方式加强体育运动场地和多功能教室的建设，设置功能齐全的医疗卫生服务站(建筑面积不小于300m2)，加强图书室、体育场地、休闲广场(包括不低于1000m2的室外活动场地)等设施的建设，建设提供日常活动、住宿、医疗等服务的托老所设施(建筑面积不小于300m2)。基层村应设置诊疗室、治疗室、观察室等科室齐全的卫生室(建筑面积不小于60m2)，也应建设中心休闲活动广场，并配相应的建设器材，加强提供休闲娱乐、培训、助餐等服务的老年活动中心的建设(建筑面积不小于60m2)。

第三，鼓励集中布局，强化集聚效应。针对农村公益性服务设施管理不便和运行低效的问题，应充分考虑不同公益性服务设施类别的功能特点、服务对象的特点以及管理维护的便利性等因素，有选择、有条件地进行集中建设，实现不同类别设施之间的互助共享，形成一定的规模效益。对于县城和镇区而言，积极倡导教育设施、老年福利设施、医疗卫生设施等向交通出行便捷、环境条件优越的地段集中，形成县城和镇区的服务中心，提高设施的服务效率和运行效率，有效降低单一设施建设的公共成本。对于一般乡村而言，应结合乡村的行政管理中心或公共活动中心集中布置，这不但有利于降低设施建设成本，而且有利于突出村庄景观形象，增强村民的归属感与认同感。

五、 结 语

随着城镇化水平的不断提升，“ 门槛—可达性”矛盾成为农村公益性服务设施空间布局面临的主要矛盾。本文以陕西眉县为研究案例，运用参与式农村评估(PRA)、GIS空间分析和空间句法等对设施空间布局的影响机理与布局优化进行了研究，厘清了设施空间分布的特征机理，并提出空间布局优化路径。研究发现，设施供给的人口门槛和居民出行的可达程度是空间分布的基本法则，而行政管理是在经济发展的基础上，为了适应社会变迁的基本诉求所采取的主要手段，从而形成“ 门槛—可达性”的逻辑空间秩序，设施的空间布局是经济发展、社会变迁、行政管理、人口规模和道路交通等多种因素共同作用的结果。在此基础上，遵循“ 集约提升、社会公平、运行高效、城乡统筹、共建共享”等五大原则，按照“ 明晰设施供需情况、评价村庄发展潜力、研判人口演变趋势、明确设施配置标准”四大步骤，提出“ 填补供给缺口，优化空间格局；提高配建标准，激发空间活力；鼓励集中布局，强化集聚效应”三个方面的策略。量化解析设施空间布局的影响因素与作用机理，以及在此基础上建构的空间优化路径，这对于破解“ 门槛—可达性”矛盾、实现公平与效率具有非常重要的意义。