社区基金会的角色定位及发展策略研究——基于北京市四个案例的比较

南 方

(北京市社会科学院 综合治理研究所, 北京 100101)

一、 引 言

我国城市化进程的快速推进对社会治理的精细化水平提出了更高的要求。作为一种社区治理的创新方式，社区基金会着力于解决当前社区治理的难点、重点问题，在动员社区居民和企业参与社会治理、筹募资金搭建支持平台、建立社区需求和资源联动机制等方面发挥了积极作用。2008年，我国第一家社区基金会在深圳成立；2014—2015年期间，深圳、上海等地出台了一系列扶持政策，社区基金会在广东、上海等地遍地开花，北京、天津、江苏、四川、福建等省市也有零星探索；截至2017年，全国已成立近百家社区基金会。[1]

然而，细察全国社区基金会的发展历程则会发现，大部分社区基金会是在2015—2016年前后受到一系列地方试点政策和配套资源的双重推动而成立。2017年至今，无论是注册的速度还是数量，较之从前都有明显减缓或下降。这一方面是由于，2016年《慈善法》实施后，《基金会管理条例》等一系列社会组织注册管理文件处于修改阶段，地方行政主管部门对于社区基金会的发起成立和管理支持的政策不甚明朗，延缓了注册过程。更为重要的是，很多社区基金会实际发挥的作用与之前的预期有较大差异，特别是在调动本地资源筹资、通过项目服务回应社区需求、基金管理专业化建设等方面遇到很大挑战，这些困难在一定程度上延缓了政府部门和社会力量推进社区基金会发展的步伐。

社区基金会在北美、欧洲等地已经有超过100年的发展历史，目前，全球共有超过1750家社区基金会，在此领域积累了丰富的学术研究成果和实践经验。国际研究成果表明，社区基金会在激活社区社会资本、推动非营利部门和商业部门进入社会福利领域等方面有着明显的优势，同时还能避免多层级官僚机构僵化低效、对社区议题回应不足等问题。[2]

尽管社区基金会在国际社区发展领域已经成为一支重要力量，但在我国当前的法律法规和管理制度下，尚没有“ 社区基金会”这样一种单独的注册类型。这导致社区基金会与部分社会服务机构、基金会在角色定位和运营模式上均存在模糊交叉地带，甚至会产生在同一个社区中与其他组织争夺资源、重复活动、不被社区居民理解和接纳等问题。自身定位的尴尬，不但无法突显社区基金会的优势，还会进一步阻碍其在社区发挥应有的作用和意义。

我国社区基金会的发展在经过2014年至2016年的迅速发展后进入瓶颈阶段，亟待进行相关的理论研究以指导实践探索。近年来，社区基金会的发展也是社区治理研究的热点之一，现有研究对于社区基金会的角色定位、功能发挥、推进策略等都进行了阐述。章敏敏和夏建中提出，我国社区基金会要努力承担起社区领导者的角色，积极建立与其他社区基金会的横向合作关系，并以动员各方力量、聚集各种资源、领导社区居民通过共同参与解决社区问题的“ 聚集模式”为奋斗目标。[3]田蓉的研究借鉴美国社区基金会“ 捐赠者服务、资源平台及社区领导者”的功能三角，认为中国社区基金会可发挥“ 准资源平台”的功能，成为社区中的引领性社区组织。[4]徐宇珊发现，除了有明确“ 社区基金会”名称的组织以外，社区中还存在着很多功能和运作类似的公益组织，其研究将社区基金会扩展到与社区基金会功能类似的其他社区公益支持型组织，进而提出，“ 我国社区基金会应定位为本地化的社区公益支持组织，其价值使命是构建本地化的社区公益支持体系”。[5]

还有学者对我国社区基金会的发展策略和影响因素进行了研究。徐家良指出，社区基金会要实现可持续发展，必须处理好内部治理与外部环境的关系，以及与政府、居民、社区其他社会组织、驻区单位、国内外同行等方面的关系。[6]吴磊则通过“ 合法性—有效性”的解释框架，基于上海和深圳等地社区基金会的四种模式，认为制度环境和社区资本是社区基金会能否获得合法性的影响因素；资金募集能力、项目运营水平及内部治理结构则是其有效性维度的影响因素。[7]郭超等的最近一项研究将中国的社区基金会分为政府发起型和民间独立主体发起型两种类型，并指出这两类基金会在理事会治理、资源获取和社区领导力发挥等维度均有着显著区别。[8]

上述研究对理解我国社区基金会的角色功能及其影响因素有一定的指导意义。然而，当前国内有关研究以介绍国际理念、阐释社区基金会的意义和作用为主，尽管为后续研究提供了较为开阔的理论视野，但缺乏对当前社区基金会在社区治理实践中的角色功能和定位的深入刻画；另外，当前研究关注的重点地区和案例主要集中在社区基金会发育较早、数量较多的珠三角、长三角地区，缺乏对北京经验的研究。而在北京这样的特大城市的治理中，社区在建设国际一流的和谐宜居之都、疏解非首都功能等方面的角色也日益重要，在这样的时代背景下，社区基金会有着巨大的发展潜力。同时，研究总结社区基金会在北京的发展经验和支持性政策，也是落实首都辐射带动作用、推动京津冀地区社会建设的有益举措。

本文通过对北京市4家社区基金会的比较研究，刻画社区基金会的角色功能和定位，进而探究影响社区基金会自身定位和路径选择的影响因素，从而为今后我国社区基金会发展的支持性政策提供基于实证的决策参考。

二、 研究方法和案例简介

1. 研究方法和资料来源

本文采用多案例研究方法，通过比较北京市4家社区基金会的角色定位，探讨影响社区基金会发挥功能的主要因素。课题组成员对4家社区基金会的理事、秘书长、运营团队进行了数次深度访谈，同时还与社区基金会注册所在区社工委、所在街道的相关领导和部分居民代表进行座谈，以期从社区基金会的发起和运营、管理支持和服务使用等多元视角立体地理解和呈现社区基金会的角色和功能。

2. 案例简介

北京市的社区基金会发端于2015年，当年7月，北京市第一家非公募的社区基金会思诚朝阳门社区基金会成立。截至2018年年初，北京市共成立了北京永诚社区公益基金会、北京齐化社区公益基金会、北京市安和社区公益基金会以及北京市思诚朝阳门社区基金会4家社区基金会。尽管这些社区基金会均在北京中心城区运作，但在发起愿景、运营模式、角色定位和功能发挥等方面存在着较大的内部差异性。表1简要呈现了4家组织的成立时间、注册资金和发起人以及目前的运营团队情况等基本信息。

表1 北京市现有4家社区基金会主要情况一览表

三、 社区基金会的主要角色

1. 社区基金会的五大角色

社区基金会的角色和定位与其所在社区的文化习俗、经济状况、社会资源以及主要矛盾密不可分，不可能有功能和作用完全一致的两个社区基金会。[9]因此，社区基金会的多元角色一直是中外学者比较关注的话题。莫特基金会将其归纳为五个方面：一是本地资助者(local grantmaker)，负责从社区居民、企业、政府等多方渠道筹集资助资金；二是本地问题回应者(local responder)，协调本地居民和团体对于影响本地的公共议题诸如教育、贫困、健康和社区发展等提供资助或开展活动；三是社区议题倡导者(advocate)，即成为本地或全国性的领导者，针对影响社区的重要事务提出倡导；四是慈善资源管理者(wise steward)，吸纳和管理公共资源，并遵循公开透明的原则分配和使用这些公共资源；五是跨界合作推动者(bridge builder)，在不同的群体和社会部门当中起到桥梁纽带作用，以增进不同群体的相互信任和合作。[10]13

莫特基金会对社区基金会五大角色的界定获得了国内学者的普遍认可。基于这几个核心角色和功能，有国内学者将社区基金会定义为“ 致力于解决社区问题，由居民、基层政府和驻区单位共同参与，募集财产和提供项目资助，在法人治理结构机制下提供公共服务的非营利法人”[6]。还有学者强调，社区基金会要具备作为“ 基金会”的特性，是公益财产的集合，资金是基金会的核心要素；将社区居民、社区精英、社区企业、各类社区非营利组织乃至基层政府有机联系在一起，构成一个社区公益网络和社区公共服务支持体系，更是社区基金会相比社区中其他治理主体的独特作用和价值。[5]

在我国，当前“ 倡导”对大部分社会组织来说是一个比较陌生的概念，居民议事和参与社区公共事务也是这些年社区治理的难点，因此，“ 社区议题倡导者”这个角色并不符合国内绝大多数社区基金会的定位；事实上，这个职能的本来意涵也包括承担社区领导者的角色并动员社区居民共同参与社区建设。[3]从这个意义上说，将莫特基金会提出的“ 社区议题倡导者”修正为“ 社区参与动员者”更符合我国的现实情况。图1呈现了理想状况下社区基金会的五个主要角色：

图1 理想状态下社区基金会的主要角色示意图

2. 北京市4家社区基金会角色定位的比较

在多次访谈和资料分析后，调研组针对每个案例在上述五个角色上发挥的作用按0—5进行赋分，具体的打分标准为：该基金会在文字资料或访谈中均没有涉及该角色，得0分；仅在理念表述上有所涉及，但实际工作中没有体现出来，得1分；基金会开展的个别活动体现出该角色，得2分；基金会开展的一半及以上活动体现出该角色，得3分；实现该角色是基金会大多数工作的主要目标，得4分；实现该角色是基金会大多数工作的主要目标，且获得了确凿的成果，得5分。进行打分的目的，并非是为评估各个社区基金会，而是希望更为直观清晰地呈现北京市社区基金会在角色定位和功能发挥方面的全景。图2呈现了4个案例在实践工作中的角色定位现状：

图2 北京市4家社区基金会的现实角色示意图

这4家社区基金会在其介绍材料和访谈过程中对于五大角色均有所涉及。但具体调研发现，各个基金会在实际运营中的项目重点和活动手法不尽相同，在每个维度的角色定位及其功能发挥上也各有侧重。

(1 )“ 本地资助者”角色最为突出，“ 集合公益财产”的组织特色鲜明

4家社区基金会的注册类型实为北京市级“ 非公募基金会”，思诚社区基金会注册资金为400万元，其余3家均为200万元。其中，思诚社区基金会和安和社区基金会的注册资金来源多元，由数家辖区爱心企业和致力于推动社区发展的大型基金会筹措而来。齐化社区基金会和永诚社区基金会的注册资金由社会爱心企业捐赠。不管注册资金来源是一方还是多方，4家社区基金会在组织愿景和宗旨的表述中都以不同的措辞体现了“ 整合社区公益资源”以“ 支持社区发展”的使命。在访谈中，有一位秘书长指出：“ 社区基金会非常有必要成为政府之外的第二公共资源平台。”

(2 )“ 回应本地问题”受到各家重视，但实际做法各不相同

前文指出，将社区居民、社区精英、辖区企业、各类社区非营利组织和基层政府有机联系在一起，构成一个社区公共服务支持体系，对居民普遍关注的社区治理难点进行回应，是社区基金会的独特作用和价值。研究发现，“ 回应社区需求、促进社区发展”是4家社区基金会所宣称的重要角色。有的组织对具体回应哪些需求谈得比较笼统，提出“ 要看群众需要什么，我们根据情况就提供哪些服务”；也有社区基金会明确了该组织的重点资助和服务领域，比如安和社区基金会明确表示要聚焦于环保、文化、健康、教育创新、互助养老、出行和安全等七大居民最关注的领域开展工作。

在回应社区居民所关注的议题的方式上，4家社区基金会的做法也不尽相同。比如：齐化社区基金会通过“ 创享计划”为热心社区公益的居民提供小额资助以开展活动；安和社区基金会通过社区提案大赛筛选并资助了涉及社区养老、便民服务、婚恋家庭、社区文娱和环境改善等领域的9个公益项目；思诚社区基金会则通过直接资助社区社会组织和培养社区志愿者的形式鼓励社区内生力量主动关注和解决社区内部的问题；作为由社工机构孵化而来的永诚社区基金会，更侧重于通过直接开展服务来回应社区需求，在过去两年中，通过申请政府购买社会组织服务的专项资金开展了“ 社区邻里节”、向社区困难家庭提供服务等活动。

(3 )“ 社会参与动员者” 角色的重视程度和实际效果差别显著

社区基金会对于我国当前社区治理创新的重要意义之一，就在于其在动员社区居民和企业参与社会治理方面所发挥的作用。然而，4个案例对承担社区领导者角色、动员社区居民共同参与社区建设这一职能的重视程度有着明显的区别；相应地，社区居民参与的实际效果也有明显区别。

安和社区基金会从筹备阶段开始就以推动多方参与作为其重要理念之一，具体体现在该基金会的注册资金由十多家辖区单位共同筹集、理事会成员构成的多样化等方面。相应地，基金会的日常工作也比较重视对社区居民的动员。在街道的支持下，该基金会在社区中心地带有一个大约100平方米的“ 公益资源对接中心”向社区居民开放，里面提供的关于社区基金会的介绍和各类公益资助信息加强了社区普通群众对基金会的接触和了解。其中，“ 每日益点”专项资助侧重对于社区居民领袖和自组织的支持，为社区动员奠定了坚实的基础。

永诚社区基金会则提供了动员企业参与社区建设的经验。该基金会充分发挥其丰富的社会工作经验，一方面与辖区的大型企业沟通，了解它们在履行社会责任方面的兴趣点，另一方面发现社区主要的问题和困难群体的具体需求；通过社区基金会的协调和沟通，企业履行社会责任的关注点和社区需求得以对接，进而再由社区基金会设计具体的项目以开展服务。该基金会积极动员了辖区内世界500强企业为社区建设提供资助，同时也有针对性地解决了部分社区居民的困难。

(4 )“ 慈善资源管理者”角色尴尬，普遍面临资金筹措和专业运作的双重压力

从世界范围来看，社区基金会源起的最主要的角色便是作为社区发展的资金储存池和善款管理者，然而这个角色对于北京市这4家社区基金会来讲却最为尴尬。首先，社区基金会普遍面临着资金筹措的压力。调研发现，4家社区基金会初始的注册类型均为非公募型基金会，即便是《慈善法》实施后有了获得公募资格的机会，4家基金会仍旧没有把社区居民或社会大众作为主要的筹资对象。其基金会的身份在竞标政府购买社会组织服务的项目资金时多有限制，且面临来自其他社会服务机构的竞争，资金来源也非常有限。案例中有1家社区基金会在成立之前乐观地期待撬动辖区里的诸多世界500强企业对本社区建设投入大量资金，然而在具体沟通后发现，越是有影响力的大企业，对其所资助的公益组织的知名度和项目的影响力的要求越高。而作为1家仅限于在1个或几个街道开展工作、成立时间不过一两年的社区基金会而言，无论是其公益品牌的知晓度、项目实施的范围和成熟度，还是项目管理的标准化、规范化程度等，均很难和世界500强企业社会责任部门的需求相契合。

其次，社区基金会还面临专业化运作的压力。4家社区基金会里只有1家有付薪的专职秘书长及4名专职工作人员，另有1家有通过政府其他资金付薪的专职秘书长和1名专职工作人员，其余两家均只有兼职秘书长和1～2名专职工作人员。运营团队人手严重不足的现状，与上文提到基金会年度筹资严重不足的问题也有直接关系。按照目前《基金会管理条例》的有关规定，基金会工作人员的工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。如果每年仅有100万～200万元左右的支出，根本无法支持一个3～5人的专业基金会管理团队的正常运营。为了保证运营团队的稳定，各家基金会只能把员工人数压缩到最低，或者通过申请政府或其他基金会的资金开展活动，以获得可从项目经费中开支的人员费用。这么做虽能部分地解决项目人员工资和行政支出的问题，但也带来社区基金会功能不突出、与社区内其他服务性组织边界模糊、基金会运作和管理不专业等更为严峻的挑战。

(5 )“ 推动跨界合作”效果明显，桥梁纽带作用突出

我国目前社区治理的突出难题之一，就是政府、企业和社区居民在社区建设当中的沟通和合作不足。4个案例各自的实践体现了社区基金会在推进多方沟通、建立信任关系、实现社区良治等方面的努力。在这4个案例中，思诚社区基金会可谓是推动跨界合作的典型。首先，由社会精英和民营企业家发起、多家企业和基金会共同出资注册、街道办事处对基金会办公场地和工作人员开支的大力支持等具体做法，体现出该社区基金会的发起成立本身就是多方协商、跨界合作的结果。而该基金会设立的“ 一十百千”计划，即“ 一个思诚社区基金会与十个专业社会组织、十个企业、十个基金会建立合作关系，与一百个社区建立经常性联系，培育发展一千个志愿者骨干”的战略发展目标，则充分体现出跨界合作的理念已经融入基金会的日常工作，成为基金会的重要职能。齐化和安和两家社区基金会因其较强的政府主导背景，尽管在推动辖区企业资助社区社会组织开展项目、居民骨干参与社区提案大赛等工作中也有诸多探索，但政府主导的影响比较明显，企业、社区社会组织的参与相对比较被动。

四、 社区基金会角色发挥存在的主要问题

北京市社区基金会在“ 集合公益财产”“ 回应本地议题”等方面的角色比较突出，也能在一定程度上起到整合公益资源、推动跨界合作的作用，但在公益慈善资源的筹措管理以及领导社区公众、动员社区参与等方面的功能还比较有限。通过研究可以发现，发起主体的不同目标预设了社区基金会的主要角色定位，而外部政策环境的制约又进一步影响了社区基金会的角色发挥。

1. 发起主体的不同目标预设了社区基金会的主要角色和定位

有学者将我国社区基金会分为政府主导型、企业主导型与居民主导型[3]，或是政府主导型和社会精英主导型[8]。本研究发现，不同的发起主体固然会因为其不同的治理结构和资源集成方式而影响社区基金会的运营模式和路径选择；但更深层次的原因在于，不同发起主体对于社区基金会的角色定位有着不同的期待，从而表达为不同的机构愿景，而不同的运营模式和路径选择则是不同发起愿景的现实表象。

就北京市的4个案例来看，可以粗略地将齐化和安和社区基金会划分为政府主导型，将思诚和永诚社区基金会划分为社会精英主导型。“ 公益项目服务体验、搭建资源对接平台、服务辖区社会单位和居民”是安贞街道办事处推动成立安和社区基金会的目标；朝阳区社工委进一步明确了安和社区基金会的三大功能定位，即“ 资源汇聚平台、项目监管平台、公益资金池”。[11]在安贞街道构建服务型党组织建设新格局的战略规划中，安和社区基金会的发起目标被解读为 “ 承接辖区公益资源，推动实现精准供需对接”。[12]由此可见，安和社区基金会在发起之初便强调了其作为本地资助者、社区参与动员者和慈善资金管理者的角色；而政府发起方与生俱来的对企业、社会精英和社区居民的号召和动员能力，使安和社区基金会并没有特别重视建立跨界合作机制，而主要通过一年两次的理事会推动企业和社区的互动。

思诚社区基金会则是基于几位长期从事社区发展研究的学者对社区基金会的全球发展历程和中国探索实践的深入思考而成立。该基金会以“ 创新社区治理模式，积极探索筹集社区发展资金的新途径”为目标，更是带有“ 社区治理行动研究”的意味。另外，该基金会提出了“ 人人可公益，时时可慈善”的理念，倡导让公益慈善成为大家共同参与社区建设和管理、解决社区问题的金钥匙。[13]从这个角度来看，动员社区参与和推动跨界合作是思诚社区基金会与生俱来的角色和定位。

2. 当前基金会管理的相关政策制约了社区基金会进一步发挥作用

我国目前尚未有“ 社区基金会”这一专门的注册类型，在2016年《慈善法》实施前，国内社区基金会的注册都依照《基金会管理条例》(2004)的规定注册为非公募基金会。“ 非公募”的特性，则意味着社区基金会无法向社会大众和社区居民公开筹款，而只能聚焦从政府或企业的渠道获得资金。这在客观上导致社区基金会缺乏动员社区参与的内驱力，而社区居民常常仅被视为项目的“ 受益方”，导致社区居民的参与意愿降低，进而影响了社区基金会发挥领导作用以动员社区参与的功能。

《慈善法》实施后，尽管取消了公募和非公募的注册形式，但对于已经注册的基金会，要首先获得“ 慈善组织”的资格认定，社会团体和社会服务机构也有资格被认定为“ 慈善组织”并因此获得公开募捐资格。这样一来，“ 管理慈善资源”不再是基金会或社区基金会的独特角色。但同时，大部分政府财政开支中用来采购社会组织服务的经费却又禁止基金会(包括社区基金会)参与竞标，这变相地加大了社区基金会在公开募捐和筹集资金上的压力。

另外，上海、深圳、成都等城市纷纷出台了有关当地发展社区基金会的政策性文件，对于社区基金会发展给予了较大的政策扶持，其中有多项有关降低注册门槛、减轻运营压力、提升社区基金会管理运营能力和竞争力的政策条文。而对于北京来讲，仅在2016年底出台的《北京市“ 十三五”时期民政事业发展规划》中指出“ 要探索发展社区基金会”，缺乏具体的优惠政策和发展路线图，北京的社区基金会一直没有形成规模，影响也极为有限。

五、 结论和建议

社区基金会在推动社区自治、开展社区营造、参与社区治理、提升社会凝聚力等方面发挥的作用，预示着其将成为实现城市管理现代化、提高城市治理精细化水平的一支重要力量。本文通过对北京市注册运营的4家社区基金会的比较研究，全面地刻画了社区基金会的角色定位。研究发现：聚集公益资源是社区基金会最为突出的角色，社区基金会在社区发挥着政府之外的“ 第二公共资源平台”的重要作用，部分社区基金会对跨界合作的推动效果明显，桥梁纽带作用突出。尽管各个社区基金会都把筹集和管理慈善资源作为自身最为重要的角色，但本文所研究的4家社区基金会普遍面临着资金筹措和专业运作的双重压力，使社区基金会真正发挥“ 社区公共资源平台”的职能大打折扣。

回应社区需求、促进社区发展是社区基金会聚集公益资源的目标，这一角色也受到各个社区基金会管理者的重视；但受社区基金会推动主体不同的影响，各家就如何回应社区需求的做法不尽相同，在动员社区居民和企业参与社会治理方面所发挥的作用也有显著差别。“ 非公募”的注册身份限制了社区基金会向居民和公众筹款，在客观上也造成社区基金会缺乏接受公众问责、动员社区参与的内部驱动力。推动主体的不同目标预设了社区基金会的主要角色定位，而外部政策环境的制约又进一步影响了社区基金会作用的发挥。

社区基金会的建设与发展不是朝夕之事，而是一项具有专业化、系统性的综合社会工程。因此，设立社区基金会切忌搞“ 一刀切”或“ 一阵风”，而是要在注重可操作性、可持续性的基础上，从实际出发，因地制宜、适度竞争，分步骤、分阶段地稳步推进。有条件成立社区基金会的街道(乡镇)社区可以成立社区基金会，尚不具备条件的可以在现有基金会下设专项基金，等条件成熟时再转换为社区基金会。同时，建议成立市区两级社区基金会工作领导小组和指导小组，协调督促市区两级政府部门加强对社区基金会工作的指导和支持；建立社区基金会和社会治理的专家团队和咨询库，加大对社区基金会和社区治理研究的支持和引导力度。由此，将社区基金会试点工作、社区基金会助推社区治理改革变成各部门的“ 大合唱”。

另外，随着对《慈善法》的深入理解和贯彻，一系列关于各类慈善组织登记和管理的规范性文件的修订和颁布，以及慈善信托与基金会实质合作的探索，社区基金会将迎来一个全新的发展机遇。相应地，学界也需要对社区基金会在新时代的角色定位和所发挥的社会作用进行深入持久的跟踪研究。