陕西省空心村土地综合整治机制研究

邓亚仁

摘要以收集资料及调研结果为基础，多角度对陕西省空心村土地利用现状进行分析，根据克里斯泰勒中心地理论，通过分析陕西农村生命周期规律，提出合理整治空心村土地的方案。以蓝田县为例，研究认为，蓝田地区农村生命周期进入空心化低谷阶段，影响空心村土地整治效果的原因在于农村经济体系滞后，政府与农村工作不协调，以及生产要素匮乏的问题。采用中心地理论，建立中心村、集中自然村、宅基地易地、恢复耕地质量等方式，加强政府与农村工作协调，有利于空心村的整治。

关键词空心村;宅基地;土地整治;中心地理论

中图分类号F 301.2文献标识码A

文章编号0517-6611（2019）18-0262-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.18.073

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Research on Comprehensive Improvement Mechanism of Hollow Village Land in Shaanxi Province

DENG Ya-ren（Shaanxi Province Land Engineering Construction Group， Xian， Shaanxi 710075）

AbstractOn the basis of the collected data and survey results，we analyzed the current situation of land use in hollow villages in Shaanxi Province.Based on the theory of Chris Taylors central area，we proposed a plan to rationally renovate the hollow village land by analyzing the law of rural life cycle in Shaanxi.Taking Lantian County as an example， we believe that rural life cycle of Lantian area had entered a stage of development trough， and reasons for affecting land remediation in hollow village were lag of rural economic system， inconsistency between the government and rural work， and lack of production factors.The use of central theory， establishment of central villages， centralized natural villages， homesteads， and restoration of farmland quality， strengthen the coordination of government and rural work，was conducive to the renovation of hollow village.

Key wordsHollow village;Housing site;Land remediation;The theory of Chris Taylors central area

空心村是目前農村普遍存在的现象，是农村改革发展周期性变化的结果[1-2]。经济以及政策的变化，导致农村大量青壮年劳动力外出，空心村现状成为当下社会焦点问题，其中土地问题需要诸多方面的协调配合，诸如水、电、道路、土地产权、农民的利益问题，因此，成为研究的难点[3]。

农村土地利用主要集中在宅基地、农用土地、林地、养殖用地等。我国现代农村土地利用经历4个阶段的改革，土改过程中土地归政府使用，农村处于传统耕种阶段;改革开放初期，土地归合作社经营，土地不存在流转;改革开放至2000年阶段，家庭联产承包责任制，促进了土地的高效利用，现代化设备的出现使农用土地的利用处于高峰期;2000年以后，城镇化建设，大量农民外出，土地流转规模化发展，空心村现象大量出现。全国规模性的土地整治始于2003，2003—2008年新增耕地率维持在22.7%以上，直至近年，耕地总面积仍逐年攀升[4]。

前人对农村土地整治的研究主要集中在分析土地的流转形式、宅基地的处理方法、通过就业刺激农村土地的规范利用、社会治理角度分析土地整合的必要性等方面[5-9]。从微观方面分析土地利用的内涵，尊重农民情感，协调规划农村土地，是新农村建设的重点和难点。笔者从土地规划和整治方面分析农村土地利用的转型，为空心村现象解决提供思路和方案，采用克里斯泰勒中心地理论科学规范地解决农村土地利用现状问题。

1陕西省空心村土地利用现状

近年来，国家对“三农”问题的关注度越来越高，在城乡建设过程中，空心村问题成为当前农村面临的重要问题。空心村问题是农村老龄化和土地利用率下降的一个重要标志。大量农村青年职工出外就业，导致土地荒置，此外，对于乡土的依恋，又致使大量农民返乡盖新房。不弃旧房增添新房的方式促使大量荒废宅基地在农村涌现。以陕西省为例，当前农村耕地面积基本不变，并保持稳定缓慢增长。但基础设施薄弱，生活水平不高，以及工业化程度受限，导致农村产业经济发展后劲不足。截至目前，陕西省大量农村大学生学业完成后，选择留城发展，农村管理人才缺乏，农民依旧靠山吃山，依靠林地和少数耕地维持生活。根据陕西省数据局统计，陕西农村人均耕地仅0.107 hm2，耕地质量不高，水田与水浇地占耕地总面积的39.1%，排列全国22名（图1）。陕西省农村60岁以上的老人占农村常住人口51.1%，留守老人、留守妇女、留守儿童成为村庄主要常住人口。

目前，农村空心村出现的关键原因是生产要素的缺乏。主要集中在“人、地、钱”的匮乏，劳动力弱，管理方式缺乏创新;耕地质量差，人均土地配给低，土地利用率不高;缺少土地整治以及基础农业设施购置的基本费用。此外，农村经济体系单一，从事农副业能力不够，未充分发挥农村的自然优势开发生态旅游和推广绿色食品等。在农村发展过程中，由于缺少管理方面的才干，部分乡村将污染性工业企业和矿山企业廉价引入农村，污染环境。生态环境的恶化以及农村土地处理的随意性导致乡村产业发展受阻，加上城乡文化的差异，难以留住青年在当地发展，农村空心化现象较为严重。

2空心村土地整治机制研究

2.1克里斯泰勒中心地理论

克里斯泰勒中心地理论是现当代地理学的基础，在农村土地整治过程中有一定的借鉴意义。从空间布局上，陕西关中地区土地属于平原地形，在关中平原东西地带农村分布依交通地理优势而建，其次主要位于地势较为高且平坦的塬上。在农村空心村现象出现以后，大多数老旧宅基地由于地势低洼，或者曾经是窑洞，而被废弃。村民将村落宜居点选择在交通要道两侧，分布更加集中。从理论上分析，这类群聚现象符合克里斯泰勒中心地理论。从政策上分析，依据克里斯泰勒中心地理论建设的居民定居点，有利于集中优势管理。其次，空间布局上，利于闲置宅基地复垦成耕地，提高土地利用质量。另外，在种植效益上，规划村民聚集区利于土地大面积平整，方便集中种植。

陕西农村村庄空间分布格局主要有棋盘型、十字型、L型、一字型等[10]。依沟谷而建的村落具有向心性和集聚的特征。以上这些村落为中心村的聚集模式，其他自然村分布则呈斑块状，沿地势平坦优质的耕地建设居民房和早期开荒拓土建造的房屋。此类土地大量侵占耕地和园林区，导致耕地质量优质的土地减少。克里斯泰勒中心地理论的目标是提高土地的利用效率，改善居民的生活便捷程度，由传统聚落型居住环境改善为工业化和城镇化居住区。

空心村问题解决方法：偏远且生活条件差的自然村向中心村迁并，距离城镇近的中心村落向城镇迁并，县城郊区的村落向县城迁并。居民生活基本设施改善是提高生活质量，改进空心村空间布局的重要方法。从经济环境分析，当前，中国农村经济发展并没有改变大多数农民依靠种植生存的现状。在中心地理论运用实施的过程中，耕地距离居民住宅区远近是农村宅基地难以拆除的关键点。因此，建设高标准农田、村村通路、改进农村的农业用具、土地产权明确化、土地流转规范化、解决基础设施资金投入等都成为空心村问题解决的重难点。

2.2农村生命周期

农村生命周期是规划利用土地的前提。从当前部分乡村空心村问题解决方法分析，由于对农村生命周期探索的缺失，强制性移民搬迁，无偿拆除宅基地，导致民怨纷纷。以陕西蓝田县为例，蓝田是目前陕西省空心村现象较为严重的地区，从农村空心化生命周期分析，根据城镇化转变，农村空心化阶段大致经历村庄人气鼎盛期—亚空心化时期—空心化时期—逆城镇化时期（图2）。

土地利用质量伴随农村空心化周期发生变化。新中国成立后，土地改革至改革开放实行家庭联产承包责任制是农村土地利用的高峰阶段，此时农村人口达到鼎盛时期。2000年以后，城镇化现象涌现，土地开始流转，通过土地出租以及易地等方式，大量中青年外出，亚空心化-空心化出现。直至2014年，空心村现象达到最大规模。此后，政府根据文件，关中地区不再保留2.5万人口以及100 km2以下的乡镇，农村小村庄开始合并，向中心村聚集。中心村选择以经济实力强，交通便利，区位优势明显，人口较多的自然村为对象，合并周边积贫积弱的小村庄，依据中心地规律，农村人口重新汇聚。蓝田地区从2014年开始对村庄空心化现象进行整治。近年蓝田县土地流转较为困难，主要原因是村民将土地作为自己养老的保障。且当地流转土地多为非农户，收入较高，占地较少[11]。大多数种植户在土地流转过程中仍然持观望态度。

从陕西省农村基本现状分析，农村人均耕地面积少，实行并村、人口转移，以及宅基地增减挂钩保证了耕地面积不变化，但是耕地质量并没有提升。因此，这一阶段，空心化向再实心化转变仍然需要艰难的过渡。这既是经济和文化双重作用的结果，也是农村对于城镇化生活观念转变的一个适应期。农村生命周期正朝着“去农村化”发展，建设整齐划一的新式规范化村庄，拥有城镇人口相同的福利和政策，土地利用更加工业化、现代化，农产品加入电商流通的行列、农民出行更加便利快捷等成为现代化农村的标准。政府与农村在共同去“空心化”过程中不能操之过急，应做好长远规划。

2.3优化耕地质量

废弃宅基地增加、农村生产要素匮乏、耕地质量较差是农村空心化现象的主要推手。从农村生命周期分析，住宅与土地关系紧密。多数居民认为住宅所占地就是自己的土地，宁肯荒废闲置也不愿意交给政府。從生态上分析，以贫困山区村庄为主，宅基地多数建立在耕地质量较好的地方。大量占用优质耕地导致农村生产类土地数量不足。此外在中心村合并建立过程中，出现的关键问题在于住宅距离承包地较远，部分村民将宅基地作为粮食和谷物临时存放点，导致拆除宅基地更加困难。新农村建设后农村基本铺筑水泥道路，居民生活水电设施齐全。但是通往田间的道路依然是土路，甚至凹凸不平，崎岖难行。农业生产生活出现“最后一公里”出行不便问题。另外，道路硬化后，较多村民仍选择牛拉车、人工播种、走路上农田、抽水灌溉等低生产率的劳作方式。生产方面，去宅基地化没有带来实际收益，反而因为距离增加，降低了生产效率[12]。

研究认为，解决去废旧宅基地化，改变农村人地分离突出矛盾的现状在于建立高标准农田，田间道路水泥硬化、修沟渠、增加喷灌与滴灌设施等。此外，在土地分配问题上，明确土地产权，将集体土地与农民分配土地权益剥离，采取就近重新分配土地和加快土地流转的方式改变住宅距离耕种地太远的矛盾。偏远山村在自然村合并后，宅基地采用易地转让的形式，交由政府处理。根据国家政策，践行土地增减挂钩补偿方法，合理配给建设用地，禁止私自占用耕地。加速新型农业化生产步伐，农民充分利用国家对现代农业机械减免补偿的福利政策，淘汰落后生产方式，购置新型农用 设备。

在以上综合措施配套完成后，对去除废旧宅基地后的地方进行土地整治、土体有机重构，重新恢复耕地质量，优化生态环境。

2.4加强政府指导和监督

空心村土地综合整治需要政府与农民之间加强配合，政府根据农村生命周期，合理规划时间节点，公开透明宣传相关工作。其中加强精神文明建设、完善法律法规、落实土地整治、完备农村生产要素是政府在农村土地整治过程中的重点工作内容。

宅基地去除困难，一方面是农村精神文明方面的原因，另外就是政府执行力度的原因。在农村，封建迷信观念仍然存在，如多数人看重房屋风水和朝向问题，认为老宅风水和朝向不好，转而在马路边盖新房。其次还有部分村民存在私占土地观念，加上家庭分居问题、藏粮纳物于老宅的风俗，导致宅邸多、院子大、一人多宅的情况。此外，政府执行力度过大，操之过急，也是宅基地去除困难的重要因素。很多农村存在老人与年轻人分居现象，老人居住在老宅，不愿搬离，政府工作开展难度大。

土地产权问题是农村存在的复杂现象，改革开放后，农村实行家庭联产承包责任制，规定土地归国家所有，农民拥有土地的种植使用权，但必须根据合同内容，且无法出售，只能租赁和转让。宅基地审批杂乱无序，村委会以及村干部在管理方面缺少政策宣传，反而存在占便宜、拉关系的做法。因此，在增减挂钩政策下，不透明的宣传和执行机制，导致土地流转进程缓慢。

在土地整治方法方面，政府需要加强指导和监督，通过招标让有经验的土地整治公司进行土地平整、土体重构，恢复废弃宅基地土地的重新利用。在生产要素上，农村缺人、缺钱、缺好地。生产投入成本过大，无法保障土地整治运行，前期政府应提供启动资金，加快落实土地整治。在生产方面，提高科学种植水平，加快对接工业化农业生产。在农业设备管理方面，一些农村试验点高标准农田建设好后，滴灌喷灌设施无人看管，很多设备在未达到报废年限就停止使用。因此，需要储备维修资金，培养管理方面的人才。在农村管理方面，培养大学生村官，加大农村贪腐整治，促使农村管理模式透明化、法治化。

3结论

（1）空心村土地综合治理在克里斯泰勒中心地理论指导下进行，需要遵循农村生命周期，进一步完善农村的生活和生产设施，去除老化宅基地，完成土地的综合利用。

（2）空心村土地综合治理在耕地质量方面优化耕地道路设施，建设高标准农田，加快废弃宅基地土体重构，充分利用土地资源，根据增减挂钩政策，严格建设用地的占地标准。鼓励农民使用现代农业设备，提高生产效率。

（3）空心村土地综合整治应加强政府与农民间的宣传和配合，加大拆除宅基地方面的政策宣传，推广土地流转法规的施行。在生产要素上，加快高标准农田建设和维护，培养优秀的农村管理人才。

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