城市轨道交通PPP项目工程建设质量安全管理现状调研与分析

马俊 王秋生

摘要：依托城市轨道交通工程建设实际需求，本文通过调研对城市轨道交通PPP模式项目工程建设质量安全管理现状与问题展开研究。研究首先对PPP模式概念、内涵以及PPP模式下的质量安全管理进行了分析;之后，基于法律法规梳理进行了调研设计，通过9个城市的实地调研全面了解国内城市轨道交通工程PPP模式项目质量安全管理责任履行现状，并对存在的问题进行总结与分析，提出改进建议，以期为PPP模式项目工程建设质量安全管理水平的提升提供参考。

关键词：PPP模式;城市轨道交通工程;质量安全管理

城市轨道交通具有投资规模大、建设周期长、资本收益相对较低等突出特点，对投资运营主体的实力有较高要求。随着城市轨道交通建设规模的不断扩大，其资金需求量也日益加大，引入社会资本、发展多元化投融资模式成为一种趋势，城市轨道交通领域新型融资模式项目尤其是PPP模式项目随之不断涌现。PPP模式不仅是一种融资模式，也是一种全新的建设管理模式，它的引入在积极推动城市轨道交通发展的同时，也给城市轨道交通工程的建设管理带来了新的挑战。与传统模式相比，新模式下城市轨道交通工程建设的投资主体、参与主体、组织形式、管理形式、责权利关系等均发生了很大改变;另外，新型建设管理模式的合同体系、配套政策环境尚不完善，各方的认识和理解也不统一。上述种种因素给新型建设管理模式下城市轨道交通工程项目的建设管理，尤其是工程建设的质量安全管理带来诸多问题。

质量安全管理是工程建设的核心工作，关系到工程的成败乃至整个行业的健康发展。PPP模式下，城市轨道交通项目工程建设质量安全管理工作如何开展成为业内普遍关心的问题。基于上述背景，本文通过调研对城市轨道交通PPP模式项目工程建设质量安全管理现状与存在问题展开研究，以期为提升城市轨道交通PPP项目工程建设质量安全管理水平提供助力，促进行业健康发展。

1PPP模式项目的质量安全管理

我国政府给PPP模式的官方译名是“政府和社会资本合作模式”，主要是指政府和社会资本方共同成立特殊目的项目公司，政府和企业全过程合作、共担风险、共享收益。PPP模式包含以下几个方面的内涵：

1.1强调政府公共部门与各种所有制形式的社会资本方（包含国企、私企、外企等）的合作伙伴关系。

1.2强调政府公共部门与各种所有制形式的社会资本方以提供公共产品或服务（包括提供基础设施等）为双方合作的共同目标。

1.3强调利益共享和风险共担，指各种所有制形式的社会资本方与政府公共部门在合作过程中，共同获益，共同承担项目可能带来的风险。

其中，社会资本与政府公共部门之间合作形成的伙伴关系是PPP模式最为突出的特征，这种伙伴关系带来的变化是项目参与方的多元化。除传统建设管理模式中常见的设计单位、勘察单位、施工单位、监理单位等参建主体外，PPP模式城市轨道交通项目的参与主体还包括政府方及其职能部门、社会资本方、承担项目特许经营的项目公司等众多具有差异性的主体。上述变化给项目质量安全管理带来了直接影响，表现在质量安全管理相关方的构成、各方责任划分、过程中责任履行等各个方面，这些也都是本次调研的重点。图1给出了PPP项目质量安全管理相关方的一般构成示意图。

2调研方案

2.1调研方式与范围。调研采用实地访谈形式;调研范围为全国范围内采用PPP模式进行城市轨道交通工程建设的9个代表性城市，包括福州、南京、青岛、徐州、昆明、成都、贵阳、大连和呼和浩特;访谈对象为项目相关各方，包括项目所在地行业监管部门及轨道公司/地铁公司、PPP项目公司、施工单位、监理单位等。

2.2调研内容。工程建设质量安全管理内容主要来源于相关法律、法规、标准规范的约束，不会隨项目融资、建设管理模式的变化而变化，但是质量安全管理责任的分担方式则可能会因项目模式而异。因此，调研中主要关注PPP模式项目各方构成、实践中工程质量安全管理责任的分担方式、责任履行情况及存在的问题。依据相关法律法规、标准规范的规定，调研实施前将调研关注的具体问题进行了梳理，详见表1。

3调研总结

基于实际调研获取的信息，研究从责任履行角度对所调研项目的各方质量安全管理责任分担及实际履行情况进行了总结。

3.1质量安全管理模式。从调研结果来看，PPP模式城市轨道交通工程项目的质量安全管理责任在各个项目均得以完整履行，但责任履行方式各有不同，差别集中体现在建设单位管理责任的履行方式上。依据建设单位管理职责履行方式的差异，可将既有PPP模式项目的质量安全管理模式分为三类：模式一政府出资方代表（轨道公司/地铁公司）履行质量安全建设单位管理职责模式，模式二PPP项目公司履行质量安全建设单位管理职责模式，模式三政府出资方代表（轨道公司/地铁公司）与PPP项目公司共同履行质量安全建设单位管理职责模式。图2给出了所调研项目中各种模式的实际采用情况。

3.2质量安全管理责任划分

（1）建设单位质量安全管理责任划分

如上所述，所调研项目中建设单位质量安全管理责任履行方式可归为三类。其中，模式二（PPP项目公司履行建设单位管理职责）和模式三[政府出资方代表（轨道公司/地铁公司）与PPP项目公司共同履行质量安全建设单位管理职责]在工程建设质量安全管理过程中存在相关方责任界面不清晰的问题。

模式二中，政府出资方代表（轨道公司/地铁公司）与PPP项目公司之间责任界面不清晰主要反映在项目前期工作移交、基础资料提供、勘察设计交底及管线交底工作的组织等工作方面。此外，所调研项目中存在因分别发包（A+B包）导致一个项目存在多个项目公司的情况，这种情况下项目公司之间质量安全管理责任划分也存在不清晰的现象，反映在现场权属管理、现场交叉作业及工程的验收组织等工作中。

模式三中，政府出资方代表（轨道公司/地铁公司）与PPP项目公司之间质量安全管理责任界面不清晰，主要反映质量安全管理过程中的危大工程管理、应急救援体系建设、竣工验收组织、履约管理等具体责任落实过程中。

（2）施工单位质量安全管理责任：调研发现，部分PPP模式项目总包、标段施工单位之间的责任划界面不清晰，反映在工程质量终身承诺、隐患整改等责任落实过程中。

（3）部分项目PPP项目公司与项目总包部之间责任边界不清，反映为项目管理人员同时在PPP项目公司和总包部任职、部分项目公司责任（如工程报建、计量支付、安措费拨付、验收备案手续办理等）实际由总包部履行等方面。

3.3质量安全管理责任履行情况

调研发现，PPP项目公司、施工单位在质量安全管理责任履行过程中也存在一些具体问题，如未按要求配备人员、未按要求对危大工程进行管理、未按要求进行技术交底、未按要求进行现场管理等。

4问题分析与建议

基于调研结果，结合PPP模式的特点及PPP模式在城市轨道交通领域的应用现状，研究对PPP项目质量安全管理实践中存在问题的原因进行了初步分析，具体如下：

4.1 PPP模式项目的突出特征为参与主体的多元化和复杂化。PPP模式项目顶层设计时，对工程质量安全管理责任划分考虑不充分，项目具体操作中约束和指导，造成质量安全管理责任分配形式多样、责任边界不清等问题。

4.2城市轨道交通工程建设管理难度大，对建设管理能力及施工管理能力要求都非常高。城市轨道交通领域新型模式的应用处于摸索阶段，各方管理经验及能力不足是问题产生的另一方面原因。

基于上述原因分析，建议从以下几个方面着手提升PPP模式项目质量安全管理工作：强化PPP模式项目治理结构的顶层设计，强化相关各方质量安全管理履责能力建设，严格对各方责任落实的监督与考核，督促各方各司其职。

5结束语

本文通过调研对城市轨道交通PPP模式项目工程建设质量安全管理现状进行了研究。

5.1调研表明：实践中，城市轨道交通PPP模式项目工程建设存在多种质量安全管理模式;PPP模式项目质量安全管理过程中，存在各方之间责任界面不清晰、责任不落实的现象。

5.2问题分析表明：问题原因一方面在于PPP模式项目顶层设计时，对工程质量安全管理责任划分考虑不充分;另一方面则与PPP模式在城市轨道交通领域的应用处于探索阶段、各方管理经验及能力不足有关。

5.3建议从强化PPP模式项目治理结构的顶层设计、强化相关各方质量安全管理履责能力建设，严格对各方责任落实的监督与考核三个方面著手提升PPP模式项目质量安全管理工作。