影响美国安全政策的智库因素分析

刘文祥 赵吴凡

（湖北大学 政法与公共管理学院，湖北 武汉430062）

美国安全政策过程是非常复杂的，它受到国内外环境和各种政治条件的影响，最初由有名望的专家学者、有权威的政府高层或者其他利益集团表达自身诉求，产生亟待解决的社会问题，再通过智库、媒体或者普通公众的推进和宣传，使社会问题受到总统、国会以及行政部门等决策层关注，将之提到政策制定议程上，通过各方决策权力行为体的利益切磋，才能将政策转变为实践，最后对政策进行评估和终结。这是一个漫长而又复杂的过程。

一、智库影响美国安全政策决策的方式

从微观上来说，美国安全政策制定过程只是从确认政策目标到抉择政策方案的过程，在这个政策决策阶段，智库更容易将其影响力发挥到最大。美国安全政策的决策过程见图1：

图1 美国安全政 策决策过程［1］（P57）

从图1可以看出，在复杂的安全政策决策过程中，智库只是其中一个环节，即沟通渠道的一部分。所以，本文的重点并不是对这个决策过程做一个整体的描述，而是以安全政策为线索，了解和分析它们在通过智库这一环节时的各种具体情况，并以此来研究和理解智库在整个安全决策过程中的影响和作用。

尽管智库不能直接参与美国的安全政策决策过程，但是它可以通过影响决策者来发挥影响力。而美国智库影响决策者进行国家安全决策的方式主要有5种：

（一）发行针对现实政治实践的出版物

智库的研究者会通过不断总结历史的政治实践的经验，加以分析，定期将自己的研究成果以报告或者刊物的方式发布出来，供公众和政府决策者长期阅读和参考，为以后的政策制定提供经验和教训。其中较为有名的报告如《美英联军在伊拉克战争中的经验教训及伊军存在的问题》，给美国军队在海外的军事行动提供了有用的具有可操作性的政策参考。再比如传统基金会出版的《领导人的职责》，成为影响里根政府内外政策的一本重要手册。可见，发行针对现实政治实践的出版物，是美国智库影响政府决策的最主要的渠道。此外，智库还会与媒体合作，借助媒体的力量，通过积极发表其对于重大问题和事件的看法和评论，大力宣传自己的意见和主张，引导公众舆论。

（二）向执政者提供安全战略咨询

在政府决策过程中，美国智库通常都积极地通过各种途径，使其政策倾向和研究成果参与其中，期望政府决策者能予以采纳，最后间接影响安全决策过程。国家安全政策影响重大，在政策制定过程中，决策者往往期望看到一整套明确、顺畅而又具有充分可行性的政策方案和建议之后，再做决定，同时，需要咨询服务时，也会主动与智库的研究者进行探讨，必要情况下，还会通过资助的形式把项目委托给相关智库，强调智库在研究的同时，保证问题的客观性和研究的独立性。而在政策评估阶段，决策者也需要智库在专业研究的基础上，结合现实的政治实践总结出经验教训，为决策不当陷入的困境提供解决方案，为以后适宜可行的决策提供借鉴。所以，每当美国总统换届之时，与新任总统政策倾向相符的智库总会忙于为总统奔波效劳。

（三）在国会听证会阐述战略倾向

这是能影响政府决策的最直接、最有效的渠道。在美国特有的“三权分立”的政治环境下，安全政策的制定过程更加复杂，美国总统虽然拥有外交、军事等权力，但仍然受到国会和行政部门的各种限制，其中，国会与总统的矛盾往往是最突出的。在安全政策制定过程中，可能因为国会与行政部门的意见不一致，而给了智库施展才华的机会。当美国国会讨论涉及各个领域的问题时，由于议会成员不一定专业知识充足，就需要智库的具有公信力的学者专家到达现场听证会发表意见，在解释安全政策倾向的同时，向决策者阐述其研究成果和价值理念。

（四）开展大型社会公共活动

美国的各大知名智库都有自己的公众沟通平台或者论坛，他们一般会定期邀请国内外著名研究专家、政府高层官员或者各大行业的精英人士，通过举办大型演讲会或者探讨会的形式，来加紧各方之间的联系，这是一个可以很好地互相表达利益诉求、传递政策偏好、开展游说活动的平台。

（五）充分发挥“旋转门”的作用

从智库再回到政府的官员可以进入政府决策机构施展抱负，而离开决策机构的官员也可以归于智库，继续从事相关研究，再等待时机回到政府。事实证明，智库学者的政府工作经历在很多时候都能大大增强其研究对安全政策的影响力。所以，这也是影响政府决策的最直接的方式之一。

研究美国安全政策中的智库因素是必要的，不管是对分析安全政策决策过程还是探究智库的竞争力和影响力而言，都是如此。笔者以战略与国际研究中心为例，研究其对美国安全政策的案例影响，把它们影响安全政策的途径和方式放到智库的每一个影响环节中加以详细分析。最终发现，只有充分重视安全政策决策的每一个阶段中智库因素的重要性，才能在一定程度上保证安全政策制定的科学性和合法性，提高政策的可行性。

二、智库对美国安全政策过程的影响评估

关于智库对美国安全政策过程的影响，学界目前还没有统一的评估标准，笔者从美国安全政策决策的权力行为体和决策过程的不同阶段出发，对这两个方面的影响进行简要总结。

（一）智库对决策权力行为体的影响评估

从决策过程中权力行为体的划分来研究美国安全政策中的智库影响因素。美国安全政策决策是一个政治过程，其决策的过程和结果都受到很多复杂因素的影响。根据希尔斯提出的三层权力行为体［2］（P124），在这个决策过程来说，参与政府安全决策的行为体除了直接参与的国家安全委员会（以总统为顶点）、国会等，还有间接参与的智库、媒体、利益团体等。有时候，这些间接参与行为体也会起到不可忽视的作用。而根据这三层决策权力行为体的划分，智库对于美国安全政策的影响力可以分为决策（核心）影响力、精英（中心）影响力和大众（边缘）影响力三个层次，并与三个决策行为体一一对应，智库作为权力行为体的第二层，对每一层次的影响都各不相同。

1．对权力内层——决策层的影响

在国家安全政策的制定中，权力内层主要是总统及其高层政府团队组成的国家安全委员会，还有国会议员在内的直接政策制定行为体［3］（P98）。所以，智库从来都不轻易放过任何一个与总统建立关系的机会，并且想尽一切办法接近总统，进而达到其推销研究战略成果和影响国家安全政策的目的。智库对这一层次的影响主要表现为决策层对智库研究成果的关注和接纳。而智库能够发挥影响力最为有效而且最直接的途径，就是利用“旋转门”之便，使智库的专家学者在转变为决策者的同时，将其政策倾向和价值理念都融入到政府的具体决策工作中，使提出的政策建议合法化。此外，由于在国家安全政策的决策上，国会常与行政部门的意见不统一，智库就可以参加国会听证会发表证词，其表达的研究结果又可以成为国会议员立法活动的重要参考。同时，智库定期邀请政府官员、国会议员参加研究和研讨，这也在潜移默化中增强了智库对权力内层的影响力。

2．对权力第二层——精英的影响

在制定政策的过程中，权力的第二层一般都是社会精英，包括媒体、专家或者各行各业的利益团体。智库对于这一层次的影响一般都是通过出版刊物、报告，召开研讨会和参与媒体报道等方式与之相互沟通交流。在分析智库影响力时，只能以一些可量化的指标为线索来尝试研究，而媒体的曝光和引用率就是其中可充分利用的。因为媒体对智库的研究成果引用率越高，这些政策倾向在普通大众和社会精英面前曝光也就越多，最后潜移默化的影响力也将会越大。同样，智库也看重利益集团的作用并与之建立良好的关系，方便在政策倾向相符的时候，利用其独特的游说性质向政府决策者施压，促使决策者做出符合他们偏好的政策选择。利益集团也会利用智库的研究理念来说服政府决策者，增加自身的影响力。此外，在制定国家安全政策的领域，还出现了一种新的概念，即“军事－工业－智库”复合体。《2014全球智库报告》中曾做过统计，在全球范围内，有关国家安全和防御的10大智库中，有6家都是民间资本操作的智库。而且，在很多情况下，美国的军方体系也与这些智库有着非常密切的合作关系。美国各行各业的社会精英集团因此都争相建立相关的基金会，希望能够资助智库的研究成果，通过智库的话语权将自身的利益诉求传达给决策层，从而起到某种政治作用。［4］

3．对权力第三层——公众的影响

虽然普通大众一直都属于决策主体中的最外一层，但是他们却是社会问题上升到政策议程过程中的关键力量。从1980年左右开始，美国政府就开始强调政府信息必须公开，必须反映民众利益诉求而保障各项公共决策的执行。公众获得的信息主要来自于媒体，他们并不可能完全清楚权力内层的意图和想法，尤其是在国家安全政策的制定上，公众一直处于权力外层，处于社会之中，其不能理解决策者所偏向制定的大的国家战略是再正常不过的事。智库很明白这些特点，所以非常重视利用与电视、广播等媒体的互动，再结合自己研究中心的网站和出版物，来最大程度地影响民意，以借用大众舆论的力量来间接影响安全政策制定的过程。

由于决策的复杂环境和决策者的政治偏好不同，再者，智库在美国安全政策制定中的影响涉及到多方面，而媒体引用数量可以在一定程度上表现出美国智库在美国安全政策决策中做出的贡献［5］。比如一些突发危机事件常常就是智库的重要契机。“9·11”事件发生之后，人心惶惶，美国政府备受压力，在这种紧张氛围中，很多智库专家都积极发表观点，建言献策。而在此期间，所有智库参加参议院听证会的次数处于历史高峰，而美国政府的一系列举动也证实，美国智库在美国国家内外安全政策和反对恐怖主义战略的制定和实施上，的确发挥了不可替代的作用。关于“9·11”之后美国智库研究美国反恐安全战略的成果被媒体引用数量的数据，见表1。2001年的数据在表中分为全年和“9·11”之后，可以很清楚地看到，在事件发生之后，美国智库的媒体引用数量迅速增加。

“9·11”之后，不管是哪个派别的智库，都把研究的重点放在美国本土安全和反恐的研究上。美国企业研究所提出“打伊倒萨”的口号，战略与国际研究中心宣布了倒萨行动的可行性和成功率，布鲁金斯学会深入分析美国目前的处境和应对策略，卡内基国际和平基金会提出关于攻打伊拉克的政策建议等。2003年2 月，距离伊拉克战争还有不到一个月，布什总统参加美国企业研究所的年度晚餐会时说：“我国一些最优秀的智库正在对我国面临的最严峻的关乎我国安全的挑战进行研究，你们的工作做得非常出色。”可见，在美国安全政策过程中，美国智库的确是贡献巨大、影响深远。

表1 美国智库研究成果被美国媒体引用数量的数据［6］

（二）智库对决策过程不同阶段的影响评估

从安全政策决策过程的不同阶段来研究智库影响因素。从宏观上看，美国安全政策过程也是从对问题的确认开始，再从社会问题进入到政策议程，决策者制定安全政策，优选出方案并将之合法化，执行方案之后对其进行评估并终结方案［7］（P37～42）。

1．社会问题上升到政策议程

这一阶段，智库对安全政策的建议是最容易被忽视的。自20世纪90年代以后，东西方壁垒森严的界限被打破，世界向多极化方向发展，各国的安全环境也面临新的变化，同时，世界化的趋势使得各个国家互相之间的依存性空前加深，国际环境对于一个国家的发展也越来越重要。所以，早在20 世纪80年代，美国就已经有很多智库开始预测并对关乎美国安全的政策展开研究。智库运用自身拥有的专业人才和学术资源，选择符合其政策偏向的研究开展项目计划，在这一阶段，一般能够先于决策者发现隐藏的社会问题。随后，智库一般会采用发表时评、长篇报告等，或者参加听证会，寻找机会向决策者阐述其研究结果的办法来影响决策。但是美国安全政策和战略实质上本来就是国家内部政治的一种延伸，尤其是随着安全政策制定的影响因素越来越复杂多元，很多利益集团和各种政治力量也都尤其关注，影响范围越来越广泛，这使得决策机构在制定政策时需要更加谨慎而小心，并不会轻易将智库提出的政策意见提上国家安全政策议程。从对伊拉克战争决策的例子中也可以看出，智库就算抢占先机，但如若提出的对外安全政策偏向并不与政策决策机构的决策者立场高度吻合，而政治权威的领导人也还没有对该问题将来的严重趋势有所察觉，那么，智库想单凭一己之力顺利将该社会问题提上安全政策议程是极其困难的，这个时候，总是需要等待某种契机或者总统内阁换届，才重新有对其产生影响的希望。

2．决策者制定安全政策

在这个政策决策阶段，智库对其影响较为直接。在一些突然的重大事件发生之后，社会大众和政府决策层因为其持续发酵而开始对此高度关注，在压力条件下社会问题进入政策议程，决策者就需要抓紧时间及时采取措施。比如安全政策决策的第一权力行为体中的国会议员，往往也是术业有专攻，他们不一定非常了解国家安全政策的各个领域，这就需要通过让智库的专家参与听证会加以说明，智库则可以借此机会表达自身真实的政策建议和想法，以达成对决策者的影响。同时，在安全政策决策过程中，总统及其行政部门遇到阻碍或者难题时，也都偏向于寻求智库的帮助，要求智库提供研究报告和建议，希望利用智库专业的成果渡过决策难关。在这个阶段，智库参与安全政策决策过程产生的影响是尤其直接而有效的。

3．优选出方案并将其合法化

这一阶段，智库对安全政策的影响是较弱的。智库对决策者提供决策方案和咨询服务，而决策者负责将方案合法化。在智库提供出安全政策的若干方案和建议之后，在决策的第一层权力行为体之中，以总统为顶点的国家安全委员会和国会行政部门等意见相左的情况也比比皆是，这时智库只能在后方为各大行为体提供符合自身偏向的能取胜的建议，但最终的决定者还是处于权力第一层的决策者，将政策制定之后使之合法化，也在于决策者的决定。所以，智库在其中的影响是难以精确衡量的，但从上文中的例子来看，影响是较弱的。

4．评估并终结方案

这时智库又能对安全政策产生较大影响。智库完整见证了安全决策被提上议程、决策者执行政策、决策者使之合法化三个阶段。在政策正式实施之后，有哪些影响，之后应该如何安排，以及对以后的启示，这都需要参与决策的智库进行长期的效果跟踪。此时，智库较为客观而真实的政策评估和建议，决策者往往都乐于接受和采纳。同时，从智库所提出的研究建议和事后决策者的举动是否相符，以及往后所透露出来的决策者的访谈记录，也较容易看出智库是否产生了影响。

三、简要评价

美国安全政策的制定是一个极为复杂的过程，在其中，处于决策权力行为体内层的美国总统和行政部门等，无疑具有直接的决定性作用。尽管智库不能直接决定美国安全政策的走向，却可以在很大程度上影响决策者，以此来参与安全政策的制定。至于影响美国安全政策决策的主要是哪个阶段，如何影响，影响程度多大，是相关学者难以准确衡量的问题。对于智库在美国安全政策方面的研究能力或者政策影响力，目前并无公认的统一指标，我们只能通过一些可以统计量化的指标去研究，比如智库发行的刊物和参加听证会的时间和内容与决策者所作出的举动做对比、研究专家和安全政策决策层之间的流动和关联度、媒体对智库研究成果的引用率等。

智库对美国安全政策制定的影响表现在不同的决策阶段，而每个阶段的影响程度也各不相同。智库就算能抢占先机进行预测，其结果在很大程度上也受到决策环境和决策层主观意志的制约，只有当社会问题严重暴露，安全政策决策者面临巨大压力时，智库的决策咨询服务才得以充分发挥作用，在提供既可行又有效的建议的同时，协助决策者解决阻碍。当然，其中精英推动政策过程的作用是至关重要的。尽管在政策确定的最终环节，还是需要决策者亲自将政策建议合法化，但在政策实行之后，对于见证了完整决策过程的智库来说，它却是最有能力来评估和终结方案的。

在美国安全政策决策过程中，智库主要参与的是社会问题被提上政策议程之后的阶段。由于智库毕竟没有对政策的决定权，所以智库只能谋求在政府选择政策方案时将自身的影响力发挥到最大。而现有的相关文献最多也都是对智库在整个政策过程中的影响做研究，而少有对某一政策阶段细致具体的研究。

如今，美国智库已经成为美国安全政策制定过程中尤其重要的背后力量，所以我们必须开始重视对美国智库的研究，尤其是美国智库对安全政策的影响研究。为了及时应对美国针对中国甚至全球制定的政策，为了充分发挥智库的力量，增强我国“软实力”，提高我国在全球的国际地位，我国智库的研究能力和安全政策影响力亟待提高。当前，我国智库在发展过程中面临着资金匮乏，研究能力不足以及与决策机构联系不紧密，无法充分发挥影响力等问题。因而，在我国智库的建设中可借鉴美国智库的建设经验，加强与决策层和其他研究机构之间的联系，争取更多的政府财政支持，充分发挥知识精英的力量。