行政纠纷先行调解制度研究

罗绝

摘 要：行政纠纷先行调解制度即在行政纠纷发生后，可以由行政相对人或者双方合意选择具有专门资质的机构进行调解，通过协商达成调解协议，从而解决争议，化解纠纷。这种先行调解的核心价值就在于通过独立第三人的居中调解，保障当事人的参与权，尊重当事人的意思自治，在纠纷发生后，公正、及时、平和的化解矛盾。

关键词：行政纠纷;调解;协调

一、行政纠纷先行调解制度的理论依据

行政自制即行政系统或者行政主体对自身违法或不当行为的自我控制，包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等一系列内设机制。

从而我们可以得知，在行政纠纷发生之后，行政机关作为做出行政行为的主体，是最有发言权的。如果行政机关能够及时的听取行政相对人的陈述，与其进行及时有效的沟通，思考自己做出的行政行为是否在依法行政、合理行政的范围内，是否充分地为行政相对人考虑了，是否可以通过行政价值平衡原则，站在相对人的立场上，高速便捷地解决行政纠纷。

从我国的历史来看，公民在与行政机关发生纠纷之后，更愿意寻找人大及其常委会反应问题，或者找法院起诉，而不是找行政机关，两方商讨解决问题。而导致这一现象的原因，是某些行政机关领导的一些个人强势、违法行为，使得整体的行政机关在公民心中的形象被黑化。但在当前法治建设稳步推进的大环境之下，公务员的法律素养已经普遍提高，行政机关也能够依法、公正执法，基本上可以保障公民的基本权利并且使得整个社会的行政纠纷能够更好的处理。制止行政机关滥用权力，不能单靠法院等外部控制手段。如果当前行政部门可以自行先于相对人沟通交流，解决纠纷，那么无疑大大节约了司法资源与成本和相对人的时间成本。

二、行政纠纷先行调解制度的优点

在现行实践中对行政先行调解制度进行调研分析，可以得出先行调解制度有以下优点：

1.调解前置使纠纷解决更及时

行政纠纷先行调解制度，就是在行政纠纷产生之后，行政相对人可以优先选择调解的方式来解决问题。这种做法不仅节约了相对人时间成本，也能够节省司法资源成本。而相对人与行政机关在纠纷产生后及时的沟通、谈判，也能避免将矛盾扩大化，迅速的平衡相对人与行政机关之间的权利与权力。如果纠纷能够及时解决，则避免了这起案件上诉至法院，如果大量的行政纠纷都能够用调解前置的方式解决，那么就可以使得大量原本会进入法院的行政案件不再涌入法院而增加法院的工作量，从而可以为法院节约更多的资源去处理其他需要解决的纠纷。

2.调解机构的多样行，为当事人提供多种选择

当前随着调解前置这一制度在实践上慢慢落实，各地区的政府和法院联合社会各界力量，在当地实施改革，创造制度实施试点，创建多元化的调解机构，为相对人提供了可供选择的多种先行调解方式。比如在法院设立诉前调解中心，这一做法是最为妥当和高速有效的。而法院充分考虑了部分案件对专业技术要求很高，特意从社会中聘请了在各专业领域的资深专家，来为相对人做诉前调解工作。在某省高级人民法院就有这样一个诉前调解工作室，工作内容主要是通过聘请律师等法律工作者，利用自身的专业素养，调解、化解行政纠纷。使得纠纷在诉讼开始之前就已经被解决。该法院特别邀请了专业的调解员、法律专家、公检法机关的退休工作人员来担任特邀调解员的职位，从而使得调解力量逐渐充实扩大，能更好的处理解决行政纠纷。

在律所设立专门调解行政纠纷的部门，使律师参与先行调解的工作，化解纠纷。这完全符合了最高人民法院对多元化纠纷解决方式的倡导，并且最高人民法院也要求推动律师调解制度的建设，认为律师调解试点也是律师制度改革的重要方向。在我国，律师是法律纠纷解决的中坚力量主体，有着为广大人民群众服务的意识，对我国法治建设也有着重要的使命。所以律师应该以其厚实的法律知识功底，担起解决行政纠纷的责任与义务。虽然律师担任先行调解制度的调解员，对其无疑是一种艰巨的任务。但我们认为，律师有着不同于普通调解员的专业性，且其在不是代理人的情况向具有中立性，律师并不隶属于行政机关，能够使得相对人更加信任他，将自己真实的诉求、需要都告诉他。而律师作为中立者，也更能够很好的为相对人提供专业的法律咨询工作，能够切实的高速相对人的需求是否合法合理，并且帮助相对人适当的转变不合法的需求。而律师对于行政机关而言，则是专业的法律工作咨询者，行政机关可以询问律师自己的行为在法律上来看是否合法合理，帮助行政机关合法的调解纠纷，并且对行政机关的决策提出有参考行、有价值、实用的法律建议，使行政机关思考自己的行为，如若自己的行为并不合法合理，那么也可以成功避免在下一次的行政决策中再次出现类似问题。所以律师完全可以胜任这一工作，将行政纠纷的先行调解制度发挥的很好。

在当前这个互联网大时代，热线网络平台的建立，能够更好的进行法律宣传，让公民知道先行调解制度的存在，并且如何利用它更好的维护自己的合法权益。

3.调解场合的可选择性，方便当事人参与

调解相比于诉讼在场合、方式上更加多元化，更能够方便当事人参与。调解是在调解员的主持之下，相对人与行政机关在调解机构或者约定的地点进行调解。而方式也多种多样，可以面对面调解，也可以通过视频通话等方式。这些方式就大大便利了行动不方便或者距离过远的行政相对人，例如可以由调解人员与行政机关直接到相对人家里去进行调解工作。尤其是在土地征收纠纷当中，调解员亲自去往相对人家里进行调解，可以勘察实地情况，与相对人讨论房屋拆迁的实际问题，这样不仅使得调解能够依据实际情况更好的解决，也可以充分的尊重与便利相对人。调解这一制度的优点就在于不仅能够最大程度保障相对人的利益，也不会损害到公共利益，而根据具体情况来选择不同的调解场合与调解方式，完全能够让相对人行使自主选择权、充分发挥参与权。

三、先行調解制度的问题

虽然先行调解制度有着大量的优点，但在当前我国这一制度还未完全建立的情况下，还存在的不少的问题。我国当前先行调解制度还在摸索、建立阶段。所以先行调解制度只是国务院在行政复议法实施条例中对调解做出了规定，而行政复议法中并没有相关内容的规定。但是实施条例中的一些规定，只是笼统的规定了调解的适用原则与范围，并没有实际可操作的内容。但是当前的行政纠纷多元化、复杂化，要真实处理这些纠纷，是十分困难的，而缺乏具体可操作的法律法规，就使得先行调解流于形式，而真正重要的内容例如哪些案件适用调解，谁有权来调解，以什么样的形式来调解等等都无法通过合法的形式固定下来。而下位法在参考实施条例，制定法规规章时，因为条例规定太过笼统，不够细致，缺少立法标杆，也很难找到具体的方式，制定出可操作的内容。

四、结语

先行调解这一制度还未被规定于法律中，这就使得在行政纠纷中，调解只能在案件审理之后进行，一般都是在立案、调查、审判之后，利用撤诉的方式变向达成调解。这样浪费司法资源、相对人时间的方式设计的不科学也不合理。参考民事诉讼法的规定：“人民法院对受理的案件，分别情形，予以处理，开庭前可以调解的，采取调解方式及时解决纠纷。”建议法律可以直接规定行政纠纷先行调解，即在开庭审理之前就对行政机关和相对人进行调解。先行调解制度的建立不仅大大的节约了司法成本，也便利了相对人解决纠纷，在往后法律改革的慢慢长河中，我们相信，这一制度一定会进入改革的进程，为我国建立更加完善的法律系统而助力。

参考文献：

[1]关秋慧.我国行政纠纷先行调解制度的构建[D].吉林大学，2018.

[2]刘莘，刘红星.行政纠纷解决机制研究[J].行政法学研究，2016（04）：3-19.