宁波:垃圾分类的法治逻辑

顾慧融 哲生

宁波市是国内唯一一个与世界银行合作开展垃圾分类的试点城市。为进一步规范、提升生活垃圾工作，2019年2月，宁波市第十五届人民代表大会第四次会议表决通过了《宁波市生活垃圾分类管理条例》（以下简称《条例》），并将于2019年10月1日正式实施。在生活垃圾分类火热的当下，垃圾分类和处理体系究竟怎么样？背后的立法逻辑又是什么？

未来学家托夫勒在《第三次浪潮》里预言，继农业革命、工业革命、计算机革命之后，影响人类生存的又一次浪潮，将是垃圾革命。能否做好垃圾分类这件“最难推广的简单工作”，检验着一座城市的精细化管理能力，也关系到每一位居民的美好生活。事实上，实行垃圾分类，关系广大人民群众生活环境，关系节约使用资源，也是社会文明水平的一个重要体现。近年来，我国加速推行生活垃圾分类制度，全国垃圾分类工作由点到面、逐步启动、成效初显。宁波市自2013年启动世行贷款项目以来，通过创新制度、创新模式，提高分类质量、促进回收减量、完善设施体系、引导社会参与，生活垃圾分类治理体系初步形成。

“垃圾分类环环相连”

最近一段时期，全国网友都在围观“快被垃圾分类逼疯的上海人民”，一时间，垃圾分类管理员的“你是什么垃圾”，风靡朋友圈，颇有黑色幽默之问，却真实地反映了当下垃圾分类的火热境况。

记者了解到，垃圾分类之所以被如此关注，不单单是因为“给民众生活附加了义务”，带来了一定的生活不便，更为重要的是，面对“垃圾围城”“天量垃圾”现状的一种迫不得已。

据悉，2018年宁波市生活垃圾总量为11041吨/日，数字惊人。如何打赢这场垃圾革命？垃圾分类无疑是重要一步。

国家住房和城乡建设部表示，2019年，46个重点城市将继续加大生活垃圾分类处理设施建设投入，满足生活垃圾分类处理需求。到2020年底，先行先试的46个重点城市基本建成垃圾分类处理系统。2025年前，全国地级及以上城市要基本建成垃圾分类处理系统。

据悉，早在2013年，宁波市政府就出台了《宁波市生活垃圾分类处理与循环利用工作实施方案五年行动计划》。2018年，宁波第二个生活垃圾分类五年计划出台，力争到2020年各区生活垃圾分类覆盖面在90%以上，基本实现原生生活垃圾“零填埋”。

“‘生活垃圾无害化、减量化和资源化要落地，垃圾前端分类是第一步。”谈到《条例》制定的初衷，宁波市人大常委会法工委的工作人员表示，垃圾分类工作既是群众关注的“关键小事”，又是需要全民参与的“民生难事”。习近平总书记在谈到垃圾分类工作时提出，要全社会人人动手，一起来为改善生活环境作努力，一起来为绿色发展、可持续发展作贡献。

为了让人人都动起手来参与垃圾分类，《条例》明确了政府、部门、社会组织的职责和全体市民源头分类的义务，构建起垃圾分类政府引导、全民参与的共治共享格局。

当然，垃圾分类不是前端分好就行，运输过程的监督也很关键。采访中，一些居民反映，“以前生活垃圾也分类过，但是清运人员一来，几个桶一起倒入清洁车，我们分类只是白忙活。”为了避免清运工混装运输的情况，保障全环节分类，《条例》规定了分类链条上每一环节的责任主体和责任范围，有序推进垃圾分类工作投放、收集、运输、处置各环节的有机联动。

此外，《条例》还为培育生活垃圾分类相关的市场主体留出了空间，通过制定相应政策、开展合作、购买服务等方式，鼓励和引导社会资本参与生活垃圾分类投放、收集、运输、处置以及回收利用。同时鼓励相关的科技创新和信息平台搭建，推动整个再生资源产业的发展。

生活垃圾分类还离不开分类设施的建设。专家直言，“垃圾分类环环相连，垃圾终端处理不跟进，垃圾分类的最终效果就大打折扣”。据悉，宁波市的垃圾分类设施建設起步较早，技术在国内也处于相对领先，目前共有生活垃圾处置设施12座，其中焚烧厂5座，填埋场3座，餐厨垃圾处置厂3座，厨余垃圾处置厂1座。为了进一步科学布局分类处置基础设施，《条例》明确了相关部门组织编制生活垃圾治理规划，统筹组织处置基础设施、垃圾收集站、转运站的建设，提升生活垃圾分类管理工作的硬件基础。

“两分法”与“四分法”之辩

垃圾分类首先要弄清楚的问题是“生活垃圾到底分为几类？”这是摆在宁波市人大常委会立法工作者面对的第一个难题。

记者了解到，垃圾分类中的“四分法”被称之为“国标”，通常指：“厨余垃圾、可回收物、有害垃圾、其他垃圾”这四类。但在实践中，各地则会结合自身实际情况，出台一个“地方标准”。如上海，分为“可回收物、有害垃圾、湿垃圾和干垃圾”四种。而在浙江，许多地方特别是一些农村，创新了不少垃圾分类的“土办法”。

“我们创新这个分类模式，目的是能让老百姓变得很容易接受、很容易区分、很容易操作。”金华市金东区农办党组成员徐旭升告诉记者。

他口中的垃圾分类创新模式，就是指按“会烂”“不会烂”的二分法，被称之为农村垃圾分类的“金东模式”。

“究竟四分还是二分？”立法之初，宁波市人大常委会法工委认为“四分法”更为科学。然而，在条例草案征求意见时，很多人大代表对分类标准提出了不少意见。

“建议改为更简单的‘二分法，利于操作”“建议增加装修垃圾和大件垃圾、绿化垃圾为独立类别，与现实对应”“建议将可回收物进一步细分为‘玻‘金‘塑‘纸等多个类别，减少二次分拣，提高可操作性”等等。

最后，参照浙江省有关规定，结合宁波市实际，《条例》将厨余垃圾、可回收物、有害垃圾、其他垃圾“四分法”作为生活垃圾分类的基本标准，并在附则中做了详细的列举阐释，确保群众了解“怎么分”。

“將厨余垃圾从生活垃圾中分离出来，主要是基于宁波实际，与市民生活习惯息息相关。”宁波市人大常委会法工委的工作人员直言，宁波市民喜欢吃海鲜，餐桌上少不了海鲜菜肴，特别是在夏天，蚌壳类海鲜大量上市的时候就是生活垃圾量急剧增加的时候。

“将厨余垃圾分离出来单独处置既可以提高焚烧处理效能，减少污染排放，又可以减少垃圾总量、处置后能替代化肥改善土质。”宁波市人大常委会法工委的工作人员表示，“四分法”基本分类标准的确定延续了之前分类试点工作的分法，没有“盲目求简”，但求“简单易行”，更好地巩固了过往工作的成果，也得到了群众的认同。

同时，针对近几年城市化进程中，装修、搬迁、废旧家具更新产生大量大件垃圾、装修垃圾的问题，《条例》设置了以预约收集为原则，适度暂存为辅助的投放制度。既给予民众一定暂存的便利，又提出了“最好不落地，暂存要规范”的理念，有利于营造更良好的居住环境。

“硬惩罚”与“软关怀”并举

“各位邻居，你们好。我是小区的垃圾分类志愿者。现在天气热了，管理好小区卫生大家都是应该的，垃圾分类人人有责，小区的环境也同样是自己的家…….”这两天，宁波市江北区洪塘街道亲亲社区的业主群里发出了这样一封《垃圾分类倡议书》。

“为珍珍阿姨点赞！”“支持垃圾分类，现在家里人已经成习惯了。”居民们纷纷对此点赞，并作出了承诺。尽管距离《条例》正式施行还有两个多月时间，但宁波市许多小区已经开始了垃圾分类的“热身行动”。

而在之前，为了“摸底”宁波垃圾分类走到了哪一步，宁波网记者先后走访了全市48个地点，其中有居民小区、家庭，有写字楼、办公园区，也有街头、商圈、垃圾中转站等。“不容易”“需要坚持”“得从心底改变、从习惯上养成”……这是记者走访全市6户家庭时听到最多的。

既然立法，必须要让法律长出牙齿。《条例》规定，个人未分类投放生活垃圾的，由市容环境卫生主管部门责令改正;拒不改正的，处二十元以上二百元以下罚款;情节严重的，处二百元以上五百元以下罚款。单位未按分类投放生活垃圾的，由市容环境卫生主管部门责令改正;拒不改正的，处五百元以上五千元以下罚款。

“高标准、严处罚。”宁波市人大常委会法工委副主任郑雅楠解释道，《条例》对相关收集运输、单位的要求更为严格，“比如将分类交付的生活垃圾混收混运的，处五千元以上三万元以下罚款;情节严重的，处三万元以上十万元以下罚款。”

郑雅楠表示，自2018年起草时就考虑到《条例》的执行效果，“为此将实施时间定在10月1日，跨越时间较长，起到缓冲作用，以便民众达成共识。”

值得一提的是，在处罚方面，《条例》中也增加了“人文关怀”。《条例》指出，对于违反分类规定，应受到行政处罚的，违法行为人可以向市容环境卫生主管部门自愿申请参加与生活垃圾分类工作相关的社会服务，市容环境卫生主管部门可以根据违法行为和社会服务岗位设置的实际情况，安排其参加相应的社会服务。

“这个措施体现了教育与处罚相结合的原则，有利于促进生活垃圾分类的社会共识，更好保障法规实施。”郑雅楠介绍说。

“习惯不是一朝一夕可以养成的，而是需要较长一段时间的培养和引导，甚至要用一代人的时间去营造整个社会的分类氛围。”宁波市人大常委会法工委的工作人员介绍，目前世界上生活垃圾分类较为成熟的发达国家开展分类工作基本都有几十年之久，“而我们则刚刚起步，许多垃圾分类知识的学习和掌握以及习惯的养成都需要一个过程”。

为此，《条例》用专章规定了教育引导和促进的内容，明确了相关责任主体的教育引导责任。教育机构、机关、企事业单位、村（居）委会应当通过多样的形式对学生、干部、职工、村民、居民开展分类知识宣传教育。人民团体、社会公益组织、各类媒体也应当共同推动生活垃圾源头减量和分类工作，营造全社会共同参与生活垃圾分类的良好氛围。主管部门还应开展生活垃圾分类收集、运输、处置设施的公众开放活动，让民众对生活垃圾分类的意义有更切身的感受，从而增强分类意识。

人代会立法带动制度创新

《条例》利益涉及面广、群众关注度高，在制定立法计划时，宁波市人大常委会就将其列为提请人民代表大会审议的“大会法规项目”。“大会法规项目”从起草、调研到意见征求、审议，都对立法工作提出了更高的要求。

据介绍，宁波市人大常委会牵头成立了《条例》的“双组长”起草小组，由市人大常委会副主任和市政府分管副市长共同担任组长，与立法工作相关的政府职能部门以及市人大常委会各工委均加入了起草小组。在法规起草的关键节点，“双组长”起草小组先后召开3次全体会议，听取相关部门和工委对于《条例》重大问题的意见建议，并就重大事项反复进行沟通、协调，形成共识，高效地解决了《条例》制定过程中的重点难点问题，也为《条例》通过后各部门的配合实施奠定了良好基础。

生活垃圾分类是群众生活中的一个小片段，为了法规能更“立得住”，《条例》的立法工作者十分注重基层的调研和意见征求，立法工作者实地走访了生活垃圾焚烧发电厂、厨余垃圾处理厂等，也收到了来自各部门、人大代表、普通市民雪花般飞来的宝贵意见和建议。从市人大常委会第一次审议到市人代会通过的7个月间，先后召开12次座谈会外，还特别组织了26批次市级领导干部人大代表带队进代表联络站，就《条例》开展主题接待活动，共接待市人大代表124名，群众代表145名，收到意见和建议1042条。对收集到的意见建议，市人大常委会法工委逐条梳理研究并进行合理吸收，对未被采纳的意见也给予反馈和解释，得到代表和群众的广泛认可。

高规格立法，更需高强度执法。记者了解到，宁波市综合行政执法局已将垃圾分类列为今年的头号民生实事工程。市政府副秘书长、市行政综合执法局（城管局）党组书记、局长郑一平认为，《条例》的通过将使宁波从原来倡导垃圾分类向依法强制分类转变，必将推动垃圾分类工作继续走在全省、全国的前列。

“垃圾分类与我们的生活息息相关，在法律的指引下，在有关部门和广大市民的共同努力下，垃圾分类一定会成为我们宁波市民的新时尚！”郑一平说。