食品安全风险治理的中国道路

吴林海

食品安全既是重大的民生问题，也是重大的政治问题。2019年5月，中共中央、国务院发布《关于深化改革加强食品安全工作的意见》（以下简称《意见》），科学阐述了食品安全工作在党和国家事业全局中的地位，规定了新时代食品安全工作的指导思想、基本原则、总体目标、行动步骤、组织方式等。《意见》郑重宣示科学治理食品安全风险的决心和信心，响亮发出科学攻坚食品安全风险治理进程中“卡脖子”问题的动员令，准确阐明推进食品安全战略的现实路径与科学方法，是指导新时代全面实施食品安全战略、做好食品安全工作的纲领性文件。

提供治理食品安全风险的最根本遵循。“民者，国之根也，诚宜重其食，爱其命。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央就食品安全风险治理提出了一系列重大理论观点，作出一系列重大制度安排，开启了新时代全面治理食品安全风险新的伟大实践，推进了我国食品安全风险治理体系与治理能力现代化，为新时代有效解决人民日益增长的美好生活需要和食品安全供给不平衡不充分之间的矛盾奠定了最为关键的治理基础。这是我国食品安全工作取得历史性成就的根本原因。

当前，我国食品安全工作仍面临一系列困难和挑战。党的十九大报告明确提出实施食品安全战略，让人民吃得放心。这再次彰显了中国共产党最根本的政治立场。《意见》指出的食品安全工作在党和国家事业全局中的地位，提出的食品安全工作指导思想，为新时代全面贯彻落实食品安全战略，有效治理食品安全风险提供了最根本的遵循。

明确食品安全工作的总体目标。食品安全是我国社会主义现代化建设的重要一环。《意见》提出了2020年的近期目标和2035年的中长期目标。近期目标比较具体，即“基于风险分析和供应链管理的食品安全监管体系初步建立”，“区域性、系统性重大食品安全风险基本得到控制，公众对食品安全的安全感、满意度进一步提高，食品安全整体水平与全面建成小康社会目标基本相适应”，并对农产品和食品抽检量、抽检合格率等指标提出了量化性的具体要求。在实现近期目标的基础上，基于食品安全工作重在治本的内在要求，《意见》明确了中长期目标的重点是“推进食品安全领域国家治理体系和治理能力现代化”，“食品安全状况实现根本好转，人民群众吃得健康、吃得放心”。

本着与时俱进的原则，《意见》着重从食品安全标准、产地环境污染治理、生产经营者责任意识诚信意识和质量安全管理水平、食品安全风险管控能力、全过程监管體系等方面提出了到2035年的中长期原则性目标。这是第一次在中央文件中完整地勾画我国食品安全风险治理的时间表，既体现了历史发展的延续性，又符合新时代实践发展的新要求，更彰显了以人民为中心的中国共产党人初心与共和国的国家意志，对不断将中国特色食品安全工作推向前进具有重要的引领和激励作用。

确立食品安全工作的指导方针。党的十八大以来，在治国理政的伟大实践中，以习近平同志为核心的党中央旗帜鲜明地明确了食品安全工作在党和国家全局事业中的基本定位，果断地提出用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。

《意见》在指导思想中鲜明地将“四个最严”的要求确立为新时代做好食品安全工作必须遵循的指导方针，并就如何贯彻落实“四个最严”要求提出了一系列的改革创新措施。主要是：建立最严谨的标准，加快制（修）订农药残留、兽药残留、重金属、食品污染物、致病性微生物等食品安全通用标准，到2020年农药兽药残留限量指标达到1万项，基本与国际食品法典标准接轨。实施最严格的监管，健全覆盖从生产加工到流通消费全过程最严格的监管制度，严把产地环境安全关、农业投入品生产使用关、粮食收储质量安全关、食品加工质量安全关、流通销售质量安全关、餐饮服务质量安全关。实行最严厉的处罚，推动危害食品安全的制假售假行为“直接入刑”，严厉打击违法犯罪，落实“处罚到人”要求，对违法企业及其法定代表人、实际控制人、主要负责人等直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行严厉处罚，大幅提高违法成本，实行食品行业从业禁止、终身禁业，对再犯从严从重进行处罚，探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度，完善食品安全严重失信者名单认定机制，加大对失信人员联合惩戒力度等。

描绘做好食品安全工作的线路图。《意见》以食品安全领域国家治理体系与治理能力现代化为主线，进一步就“谁来治理”“如何治理”作出了一系列的安排，包括食品安全风险治理体系、治理能力、攻坚行动与食品行业结构调整等。“治理什么”“谁来治理”“如何治理”与食品安全工作的总体目标紧密结合，完整而清晰地描绘了新时代贯彻实施食品安全战略、科学治理食品安全风险的路线图。

《意见》确立的食品安全风险社会共治的原则不仅回答了“谁来治理”命题，而且也回答了“如何治理”的命题，这就是政府、市场、社会等多元主体依据各自的基本职能，以协调、整合和信任为基础形成良性互动的运行机制，基于风险类型、风险危害形成多层次组合的治理方式，对食品安全风险实施整体性社会共治。《意见》基于风险治理、依法治理、源头治理、组合治理、重点治理的思路进一步细化了“如何治理”的命题。风险治理就是“牢固树立风险防范意识，强化风险监测、风险评估和供应链管理，提高风险发现与处置能力”。依法治理就是“强化法治理念，健全法规制度、标准体系，重典治乱，加大检查执法力度，依法从严惩处违法犯罪行为，严把从农田到餐桌的每一道防线”。源头治理就是“严把产地环境安全关”“严把农业投入品生产使用关”。组合治理，一是多个主体组合治理，从政府包揽的传统治理向社会共治的现代治理的转变；二是同一主体针对不同的食品安全风险采用组合的治理工具。重点治理就是部署了食品安全放心工程建设攻坚行动，用5年左右时间集中力量实施10项行动，立足实际，标本兼治，改革创新，以点带面治理食品安全风险，力争取得明显成效。

走出食品安全风险治理的中国道路。中国的食品安全风险既具有全球性特征，又具有中国自身的特殊性。新中国成立70年来尤其是改革开放40多年来的历史经验一再证实，照搬西方的理论难以有效解决中国现实与未来食品安全风险治理这个重大的公共社会问题。总结新中国食品安全工作由食品数量安全、食品卫生安全向食品质量安全深刻转变的内在逻辑，食品安全监管由具体行业监管、综合监管向食品安全风险全程治理重大变革的历史轨迹，中国已向世界表明，食品安全已逐步走出了具有自身特色的治理道路。

《意见》在全面布局新时代食品安全工作的同时，深刻揭示了新时代食品安全风险治理的中国道路。这就是：既要科学把握食品安全风险治理的全球普遍性规律，具有“全球视野”，又要从中国国情出发，突出“本土特质”，体现国际经验与中国特色的高度融合；既要坚持技术创新，强调加强食品安全领域的科技创新，引导食品企业加大科研投入，完善科技成果转化应用机制，重点突破“卡脖子”关键技术，提升治理能力，又要坚持治理制度与治理体系的创新，形成有效的从农田到餐桌全过程的监管体系，体现治理体系与治理能力现代化的内在统一；既要发挥中国特色的制度优势，坚持党和政府的主导作用，落实党政同责与食品安全属地管理责任，要求用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众“舌尖上的安全”，又要坚持发挥市场机制的决定性作用与释放社会力量参与治理的特殊作用，体现治理主体间的有机统一；既要系统回答“治理什么”“谁来治理”“如何治理”，又要科学设定食品安全工作的计划安排、行动方案、时间表与路线图，实现治理主体、治理目标、治理机制间的内在统一。

（作者：江南大学食品安全风险治理研究院首席专家、院长，江南大学商学院教授）