新中国70年社会政策的变迁与经验

葛道顺

社会政策是关于人民福祉和社会发展的政策体系，在我国社会建设和现代化进程中起着不可或缺的调节和促进作用。新中国70年来，我国的社会政策变迁表现出鲜明的中国智慧和中国特色，也充分彰显了中国共产党执政为民的伟大情怀和治国理政的光辉历程。

伴随着公有制的建立和完善，新中国快速建立起以各项社会事业为实质服务内涵的总体性社会政策形态。

1949年新中国成立后，党和政府领导全国人民把工作重心转移到了社会主义建设事业上来。至1978年，通过制度学习和政策创新，我国基本建立起了同生产力发展水平相适应的总体性社会政策体系。

人民翻身做主奠定了我国社会政策体系长期健康发展的合法性基础。新中国制定的中华人民共和国宪法，第一次全面覆盖了广泛的公民权利，如规定，新中国劳动者“在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利”，“公民有受教育的权利”。宪法精神决定了我国公民福祉和社会政策的目标、制度安排和政策模式，体现了社会主义制度在保证公民政治权利、民事权利和社会权利一体化方面的优越性。非商品化的福祉供给原则是我国社会政策制度有效建立的标志。

快速建立起总体性社会福利和政策形态。至1956年，随着计划经济体制的基本建成，我国走出了一条一手抓经济生产、一手抓社会事业建设的社会发展新路径。社会事业由国家兴办，不区分特定对象的总体性公共服务制度初步建立。以各项社会事业内涵为依托，在城市快速建立起国家统一供给的社会福利和社会政策形态，这就是机关和企事业单位的社会服务和单位福利。在农村，国家实施了五保制度，推广合作医疗制度，有效回应了广大农民的基本医疗和保健需求，被世界卫生组织誉为“发展中国家群体解决卫生经费的唯一范例”。

改革开放取得的巨大工业化成就推动了经济和社会各项制度重构，初步建立以社会保障为核心的发展性社会政策体系。

1978年开始的经济改革，为生产要素、特别是劳动力市场化带来了社会大流动，有力激发了我国社会政策的变革和转型。

积极推行以退休、退职、安置等为主要措施的各类社会政策。改革形成史无前例的社会大流动，为社会政策重构创造了政治、经济和社会条件。1978年以后，国务院先后颁布了《关于工人退休、退职的暂行办法》、《关于安置老弱病残干部的暂行办法》、《关于军队干部离职休养的暂行规定》（与中央军委联合颁布）等法规，初步建立起了全民所有制企业、事业单位和党政军机关、群众团体职工的退休、退职、安置制度。针对改革开放释放出的社会流动，通过国家主导和干预、相关各方共同负责的方式制定相應的制度和规定，表现出社会政策的目标和宗旨。

着力打造以社会保险为核心的发展性社会政策体系。继1991年发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》后，国务院又制定了失业保险条例，并在1992年提出建立与社会主义市场经济体制相适应的社会保障制度，在全面推行劳动合同制的同时，建立企业职工养老保险。同时，社会救助体系开始建立，国务院1999年发布了《城市居民最低生活保障条例》，并于2001年在全国城镇推行。通过社会福利社会化改革，培育更加广泛的责任参与主体。全国人大在这一时期先后颁布了《中华人民共和国残疾人保障法》等多项保护残疾人、妇女、老年人等弱势群体和劳动者权益，以及促进社会捐赠事业发展的法律法规。这些法规构成了我国社会政策全面发展的社会责任基础。

以和谐社会为目标，着力建构以城乡统筹发展为内涵的一体化社会政策。

党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的历史任务，促进经济社会统筹发展的社会政策越发重要。2003年，以成功抗击“非典”为政策优化的时间窗口，党和政府启动了顶层设计，修正了在教育、卫生和住房三大社会政策领域的过度商业化、市场化、非国有化的改革实验，以强有力的国家主导原则推动一体化的社会政策体系建设。同年，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》开始实施，标志着我国社会政策摆脱了传统行政化管理方式，政策对象的人身自由和服务权利得到尊重，国家主导形式和以人为本内在价值在社会政策实践层次实现统一。2010年10月出台的《中华人民共和国社会保险法》，强调了国家的主体责任，保障公民在相关条件下依法获得国家和社会给予的物质帮助的权利，这是我国社会政策法治化建设中的又一个里程碑。

建立城乡居民医疗救助制度，全面完善城乡居民基本医疗保障制度，为城乡全体人民身心健康提供可持续制度支持。2003年1月，国务院引导、多部委联合推动了以大病统筹为主的新型农民医疗互助共济制度。新型农村合作医疗由政府组织、引导并提供财政支持。2007年7月，国务院开始试点并逐步推开城镇居民基本医疗保险，为职业体系之外的城镇少年儿童和其他非从业城镇居民参加基本医疗保障打开制度之门。该制度打破了以雇主为中心的工业化范式，形成了以参保人为中心的社会保险的新范式。至此，我国基本实现了建立覆盖城乡全体居民医疗保障体系的目标。

全面完善农村社会保障服务，逐步建成统筹城乡社会发展的一体化社会政策体系。2001年，国务院开始推行“两免一补”（免杂费、免教科书费、补助寄宿生生活费）的资助政策，为农村贫困家庭儿童接受义务教育提供国家支持。2006年，全国人大通过《义务教育法》，义务教育经费纳入公共财政保障，九年制义务教育在城乡得以真正全面实现。2006年3月起实施的《农村五保供养工作条例》，从制度上保证了对农村无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人或者未成年人的生活供养。2007年7月，国务院颁布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，保证农村居民的最低生活，实现了农村社会福利政策的跨越。2009年9月，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，探索建立社会统筹与个人账户基本形式，实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，走出了一条中国特色的农民社会保险模式。经过社会政策体系的连续建构，我国已经将城乡居民整体纳入基本齐全、服务有效的现代社会福利和保障体系。

以人民福祉为中心，建构以发展成果全民共享为特征的新时代包容性社会政策。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，统筹做好教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生等各领域社会工作，并且特别强调社会政策要起到托底的作用。

实施精准扶贫，为全面建成小康社会攻坚克难。改革开放以来，6亿多人脱贫，中国成为全球首个实现联合国千年发展目标贫困人口减半的国家。2015年11月，中共中央政治局审议通过《关于打赢脱贫攻坚战的决定》。在系统工作方案中，“着力加强教育脱贫”、“开展医疗保险和医疗救助脱贫”、“实行农村最低生活保障制度兜底脱贫”等社会政策措施将发挥不可或缺的作用。

建构基本公共服务体系，完善制度性包容机制。2014年2月，人社部、财政部印发《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，标志着我国社会政策为加快建设覆盖城乡居民的统一性社会保障体系迈出关键性一大步。2017年3月，国务院发布了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，向全社会承诺了包括公共教育、劳动就业创业、社会保险等八个领域81个项目的基本公共服务清单，保证全体公民都能公平地获得大致均等的基本公共服务。国家基本公共服务制度以基本公共服务为载体，是国家保障全民基本生存发展需求的制度性安排。

党的十八大以来，我国大幅提高社会政策实施标准，不断织密民生网。不断提高城市和农村最低生活保障平均标准。建立全球最大的全民基本医疗保障体系，城乡居民参保率稳定在95%以上，城乡居民基本医保人均财政补助标准由2012年的240元提高到2017年的450元。另外，教育事业、保障性住房建设扎实推进，养老金水平连年上涨。

维护最广大人民根本利益是新中国70年社会政策变迁贯穿的一条主线，是我们制定激励性社会政策的有效原则和依据。制定社会政策还要继续按照习近平总书记所要求的，“把人民放在心中最高位置，把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准”。

（作者：中国社会科学院社会发展战略研究院研究员）