新自由贸易试验区促进国内外要素优化配置

刘翔峰

自由贸易试验区（以下简称自贸区）是我国改革开放战略中的重要举措，从侧重贸易投资便利化、金融开放，到打造全球高端资源要素配置核心功能，自贸区正以其高水平开放模式带动全国改革深化，推动形成新的国际竞争优势。

一、自由贸易试验区是我国全面开放和要素高效优化配置的先行区

自由贸易试验区与以往优惠政策导向的外向型经济不同，是通过顶层设计来构建全新的开放型经济体制的重要举措和试点先行区，作为高标准改革开放的综合示范区，其任务侧重于服务贸易开放的先试先行，通过金融、投资等与国际规则和管理制度相接轨，其成功经验在全国复制推广。中国（上海）自由贸易试验区的前身始于1990年上海外高桥保税区，从保税区到自由贸易试验区，显示出全面开放战略在启动和实施。2013 年上海自贸试验区先行探路，2014年我国批复了上海自贸区的功能扩区和广东、福建、天津自贸区建设方案，2016年批复了辽宁、河南、陕西、浙江、湖北、四川和重庆自贸区方案，2018年海南自贸区设立，2019年新设山东、江苏、云南、广西、河北、黑龙江等6个自贸区，目前初步形成“1+3+7+1+6”格局，呈现东西南北中协调、陆海统筹的开放态势，形成新一轮全面开放格局。上海为核心的自贸区试点已形成一批制度成果推广至全国，发挥了全面深化改革的试验田作用，也成为生产要素资源国内外高效配置的试验区。

自贸区肩负着各自的改革试点任务。比如，上海自贸区是金融改革先行区，是跨境金融开放的示范区。广东自贸区定位是粤港澳深度合作示范区、“21世纪海上丝绸之路”重要枢纽和全国新一轮改革开放先行地。福建自贸区定位是深化两岸经济合作的示范区，打造面向 “21世纪海上丝绸之路”沿线国家和地区开放合作新高地。浙江自贸区定位是东部地区重要海上开放门户示范区、国际大宗商品贸易自由化先导区和具有国际影响力的资源配置基地。河北自贸区探索建立数字化贸易监管模式。云南自贸区创新沿边经济社会发展新模式。这些改革试点任务将进一步丰富我国自贸区改革开放试验田作用，在现有阶段，从不同角度进行的自贸区要素市场化改革和要素国内外优化配置的共同目标更加清晰明确。

纵观1978年至今的要素市场化改革历程，生产要素市场经历了从计划统配走向市场起决定性作用的不断深化改革过程，要素内涵不断丰富，土地、劳动力、资本、技术等要素市场不断建立和完善，要素价格机制和市场竞争机制得以确立和持续推进改革。我国对外开放战略从对外打开国内市场开始，利用国际市场，发展对外贸易，吸引外来资金和技术，加快自身经济发展，将我国丰富的劳动力资源、土地资源与跨国公司带来的资金、技术、市场相结合，通过政府主导，创建沿海经济开发区、经济特区、出口加工区，大力引进外资，发展加工制造业，参与国际分工，并最终成为对外贸易大国和经济增长最快的国家。

下一阶段，根据十九大提出的经济体制改革的重点任务之一是要素市场化配置改革，在全面对外开放阶段，这一改革任务自然要和要素的开放配置相结合，自贸区肩负着开放与改革的双重使命。全面开放不仅是加快有形商品和无形商品交换，促进资本流动和技术创新，更是寻找重塑国际新优势和寻找国际新坐标的开始。目前要素市场化改革面临的重要问题是提高优化要素配置结构以提高要素整体配置效率、加快金融市场改革以提高资本配置效率、不断破除行政壁垒以完善各项体制机制和激发市场主体活力，要通过制度改革推动要素在国内城乡之间充分流动，更要通过全面开放促进国内外要素合理充分流动。

二、新自由贸易试验区通过金融开放、创新驱动、劳动力要素优化配置以形成先进生产力聚合先行区

（一）自贸区通过金融开放来加强金融要素国内外顺畅流动

我国经济体制由改革开放之初的外部机制推动变革发展到基于自身发展经验提出倡议与行动议程，从而主动实现与外部经济在体制、政策法规上的相互协调，自贸区则同样是通过开放对接国际规则，来实现与世界经济体制对接。我国2012年后资金配置效率下降较快，自贸区则恰恰利用我国资金已经变得充裕的要素优势来持续推动金融市场开放、创新金融业务、对接国际金融规则来探索金融要素全球配置能力提升并继续推动国内外要素资源优化配置。

上海自贸区积极打造全球高端金融要素配置的核心功能。上海自贸区实施范围为“120.72平方公里+临港新片区”，2018年国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》提出的发展目标是：到2035年，建成具有较强国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区，形成更加成熟定型的制度成果，打造全球高端资源要素配置的核心功能，成为我国深度融入经济全球化的重要载体。上海自贸区临港新片区的重点在于金融创新发展，《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区支持金融业创新发展的若干措施》提出重点扶持跨境金融领域，包括对标国际标准，参照国际通行规则，开展跨境发债、跨境投资并购和跨境资金集中运营等跨境金融业务;加强跨境资金灵活使用;开展自由贸易账户本外币一体化功能试点，探索资本自由流入流出和自由兑换;降低开展跨境资金集中运营业务的准入门槛，便利区内企业跨境资金双向归集，实现资金集中管理;对于其他创新业务，采取个性化服务和定制化政策的方式研究解决。

（二）六大新设自贸区积极深化金融领域开放创新提升金融要素配置能力

今年六个新设自贸区金融开放创新提出各有特色的具有系统集成性的改革试点任务，希望经过三至五年改革探索，对标国际先进规则，形成更多有国际竞争力的制度创新成果，通過金融服务创新完善，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。

山东自贸区深化金融领域开放创新。扩大人民币跨境使用，支持区内银行发放境外人民币贷款和跨境使用人民币计价结算，支持跨国公司开展跨境人民币资金池业务，支持外资机构在区内发起管理人民币股权投资和创业投资基金。促进跨境投融资便利化，探索金融创新，允许拓展仓单质押融资功能，开展基金管理服务专项改革创新，支持本地法人银行开展股债联动业务试点。

江苏自贸区深化金融领域开放创新。推动金融开放，支持设立中外合资银行、民营银行、保险、证券、公募基金、持牌资产管理机构等法人金融机构。推动投融资汇兑便利化，探索区内上市公司外资股东直接参与上市公司配售增发业务和支持外籍员工直接参与境内上市公司股权激励计划。推动金融对实体经济的支持，稳妥开展供应链金融业务，创新绿色金融产品和服务，探索债券和股权的融资支持工具试点，扩大资本项目收入结汇支付便利化试点规模。推动金融支持科技创新，研究设立跨境双向股权投资基金，探索政府投资基金退出机制和让利机制，支持开展政府投资基金投向种子期、初创期的科技企业的退出试点，支持区内基金小镇开展私募投资基金服务。

广西自贸区深化金融领域开放创新。扩大人民币在东盟区域使用，支持区内银行发放境外人民币贷款，支持金融机构和企业赴境外发行人民币债券并回流使用，支持企业境外母公司在境内发行人民币债券、开展人民币境外借款业务、鼓励使用人民币计价结算。支持自贸区设立民营银行等金融机构，促进跨境投融资便利化，加强对系统性金融风险防范。

河北自贸区深化金融领域开放创新。推动跨境人民币业务创新，支持发放境外人民币贷款，支持企业境外母公司在境内发行人民币债券。增强金融服务功能，放宽项目投资限制。深化外汇管理体制改革，放宽跨国公司外汇资金集中运营管理准入条件。河北自贸区肩负着引领雄安新区高质量发展的任务。建设金融创新先行区，探索监管“沙盒机制”。推进绿色金融第三方认证计划，建立绿色金融国际标准，开展碳排放权、水权、新能源现货交易。促进要素跨区域流动，支持北京非首都功能优先向自贸试验区转移，允许符合条件的北京、天津企业将注册地变更到自贸试验区后继续使用原企业名称。建立人才跨区域资质互认、双向聘任等制度，在待遇、职称评定等方面根据个人意愿予以保留或调整。

云南自贸区深化金融领域开放创新。推动跨境人民币业务创新，推动人民币作为跨境贸易投资的计价和结算货币，支持境外企业在境内发行人民币债券，支持人民币海外基金业务。扩大金融领域开放，支持外资金融机构设立分支机构（证券期货经营机构除外），支持金融租赁公司和融资租赁公司开展境内外租赁业务。

黑龙江自贸区深化金融领域开放创新。扩大人民币跨境使用，探索以第三方担保、境内外资产、境外项目抵押等方式支持企业开展境内外融资。促进跨境投融资便利化，开展直接投资、外债和境外上市资本项目外汇收入结汇支付便利化试点，允许非银行支付机构选择区内有资质的备付金银行开立跨境人民币备付金账户。增强金融衍生品创新业务，支持参与租赁业境外融资、远期结售汇、人民币对外汇掉期、人民币对外汇期权等涉外业务试点。

可见，六大新设自贸试验区紧跟着上海自贸区创新跨境金融业务脚步，在人民币跨境业务创新、跨境融资便利，金融驱动科技创新、金融衍生品业务创新等方面积极对接国际金融运行规则，创新人民币业务推动人民币国际化，积极建设金融创新先行区，通过金融要素开放打通国内外金融市场，不断破除行政壁垒，达到通过提升金融资源全球配置能力倒逼国内金融机制改革，实现金融要素引导其他要素向先进生产力聚集目的。

（三）新自贸区通过创新驱动、劳动力要素优化配置形成先进生产力聚合

要素市场化配置是优化要素结构和提高要素配置效率从而促进先进生产力形成的过程，这种优化配置通过“无形之手”和“有形之手”相互作用完成。我国实际上是通过市场起决定性作用和政府更好发挥调控作用来提高要素配置效率和实现要素收益分配公平，通过形成要素市场价格，构建公平竞争和配置高效的要素统一市场，带动劳动力、资本、技术等要素高效组合配置从而形成创新驱动力。

今年上海自贸区及新设六大自贸区在人才流动、创新驱动及高端要素聚集上都推出了一系列措施。一是在自贸区内健全知识产权保护和运用体系。完善知识产权评估机制、质押融资风险分担机制、知识产权金融创新体系。探索人才和技术资本化评估机制，实现知识产权可作价、成果转化能估价、人才团队有身价。探索推进职务发明创造所有权、处置权和收益权改革，支持国外知识产权服务机构在自贸试验区设立机构和开展业务。二是在优化人才合作服务机制。探索国际人才管理改革试点，为工作和创业的外国人提供出入境、居留和永久居留便利;开辟人才绿色通道，探索职业资格国际互认，放宽聘雇高层次和紧缺外籍专业人才条件限制;开展人才服务“一卡通”试点，建立住房、子女入学、就医社保服务通道。三是在自贸区内形成创新能力建设。支持制造业创新发展，发展前瞻性先导性产业，建设下一代互联网工程中心。建设集成电路设计服务产业创新平台，推进5G商用城市建设，打造车联网先导区，探索开展高端装备绿色再制造试点。支持海外创新孵化中心、海外人才离岸创新创业基地等创新平台，支持企业联合金融机构、高校、科研院所建设产业创新平台。鼓励外国著名高校来华合作办学，推动双元制职业教育发展。通过一系列举措，形成自贸区的高端要素聚集功能，促进要素国内外自由流动。

三、上海自贸区可建立境内人民币离岸中心，继续发挥全面开放对资源配置的独特优势

（一）加快实现资本项下人民币自由兑换，构建全球人民币市场

QFII和RQFII额度取消展示了我国对外开放的决心，有助于金融市场健康发展，也意味着外资对我国金融市场的投资能力和控制能力大为增强。上海自贸区作为金融开放先行区，应率先创新金融工具，帮助国内风险承受能力强、资金规模充裕的投资者拓宽投资渠道，进行全球资产配置。可借鉴美国经验，通过法律允许在自贸区的银行通过设立单独账户，向非居民客户提供存款和放款等金融服务，并享受类似境外离岸市场的宽松政策。上海自贸区允许跨境金融业务先行先试，发展為境内离岸中心作用是：第一，境内离岸中心是过渡功能，为在岸金融市场完全开放提供经验;第二，这一离岸中心可成为人民币的上海在岸市场与香港离岸市场的桥梁，促进人民币资金在两个市场之间有序流动和动态循环，大大促进香港等人民币离岸市场发展。上海自贸区离岸中心建立后，包括香港在内的人民币离岸市场的人民币业务并不会萎缩，相反由于在岸市场金融体系的逐渐完善和逐步开放，两个市场间的联系将日渐紧密，并与在岸市场共同构成完整的全球人民币市场。

（二）深度拓展上海人民币在岸中心，明确上海和香港的定位

上海和香港两个金融中心定位并不相同。正如纽约和伦敦作为国际金融中心的区别，伦敦是多币种的市场，各种各样的货币都在那里交易;而纽约是以美元为中心的本币市场，但美元是国际储备货币，所以它是国际金融中心。上海正如纽约，香港则如伦敦。上海作为人民币本币市场，随着人民币国际化程度提高，进入自由贸易账户的资金可以允许进入上海金融市场从事人民币业务，甚至开发新人民币业务以满足人民币不同层次需求，使上海成为引领潮流越来越重要的国际金融中心。而香港作为多币种的储备市场，人民币只是它的币种之一。中国市场庞大，需要多币种交易，香港和上海完全可以共同发展。

（三）自贸区内建好金融风险防范体系，做好改革的制度准备

自贸区内要建立风险监测系统，企业和金融机构跨境交易的信息在系统中适时监测，设立信息预警指标、分析系统和进行风险预测，便于事中事后监管，建立“反洗钱、反恐怖融资、反逃税”监测管理体系，对资金来源和资金去向进行监管，关注离岸金融中心与在岸中心之间的短期资本流动风险，要对冲击在岸市场的国际投机资本及时干预。金融本身就是高风险业务，制定有效的风险控制措施是理性选择。自贸区要敢闯敢试，不要因害怕风险而不敢开放。要研究风险、测试风险、控制风险和化解风险。要给自贸区以宽松的改革环境，也要不犯或少犯同样错误。自贸区金融改革要借鉴伦敦、纽约、香港等金融中心的先进经验，也要为建设上海国际金融中心探路，先行先试，探索、拓展和完善上海国际金融中心功能，为上海国际金融中心防范风险做好制度上的准备。

（四）发挥开放模式对要素配置的独特作用，提升全球要素配置能力

开放模式在我国要素配置中起到独特作用，产生过“以开放促改革、促发展”的效应，通过破除对工业和较高收益产业的行政垄断，改革进出口体制和改善外贸服务，启动汇率改革，这些改革硬仗把先前几乎无穷高的体制成本大幅降低，降低学习先进技术管理知识的成本，激发潜在生产成本优势。外资企业带来竞争主体多元化和要素优化配置市场竞争主体多元化，倒逼内资企业改革重组。目前上海自贸区的金融先行区示范效应、广东自贸区的“科技+金融”的先进示范区将会发挥先行作用，带动资金、劳动力、技术及数据等新型要素的国内外自由合理流动和配置。自贸区通过创新对外开放模式，开启金融和科技为核心的要素配置新阶段，转向提升人力资本和高科技聚集发展，提升我国在全球科学技术前沿的创新能力，形成要素国内外优化配置新经验，带动我国有效地利用國内国际两个市场，形成面向全球的贸易、投融资、生产、服务网络，从而加快培育我国的国际经济合作和竞争新优势。

（作者为中国宏观经济研究院市场所研究员、研究室主任）