国家治理视角下国家审计的功能及实现路径

赵万东

摘 要：良好的国家治理能够体现政府、市场和社会的良性互动，而国家审计则是良好国家治理的保障措施，所以对国家审计相关内容的研究具有重要的现实意义。基于此，首先分析了国家治理的内涵及体系组成;其次指出了国家治理视角下国家审计的功能，包括预防、服务等功能;再次对国家审计工作中存在的问题进行了详细分析;最后综合分析得出了国家治理视角下国家审计的实现路径。

关键词：国家治理;国家审计;实现路径

中图分类号：F239      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）23-0159-03

推进国家治理体系和治理能力现代化是在党的十八届三中全会上提出的，是全面深化改革总目标的重要组成部分。国家治理的本质在于通过其职能缓解社会矛盾，在一定程度上维持社会秩序。国家治理目的的实现需要采取多种手段和措施，而国家审计则是国家治理的重要保障。国家治理与国家审计二者相辅相成，国家审计是国家治理的重要组成部分和内在需求，国家审计又对国家治理具有监督、评价、服务等作用。本文主要通过对国家治理视角下国家审计功能的研究，分析国家审计工作中存在的问题，从而得出国家审计的实现路径。在文献梳理过程中发现，对国家审计视角下国家审计相关内容研究的文献并不多，因此本文的研究能够丰富国家审计相关的理论研究体系。

一、国家治理的内涵及体系组成

（一）国家治理的内涵

“治理”理论在我国政治实践中全面应用的标志是党的十八届三中全会，此后，国家治理体系和治理能力的提升逐渐提上日程。国家治理是指国家基本权利安排既定的背景下，国家权利得到合法、高效运行的过程，并在此过程中得到社会认同[1]。良好的国家治理能够体现政府、市场和社会的良性互动，而国家审计则是国家治理的“免疫系统”。

（二）国家治理体系的组成

国家治理是一个完整的体系，具有丰富的内容组成。国家治理体系的组成可以从多方面进行划分（见表1[2]）。

二、国家治理视角下国家审计的功能

国家治理体系具有丰富的内涵，也对国家审计提出了更高的要求。国家治理视角下，国家审计具有多方面的功能，充分发挥着“免疫系统”的作用。

（一）具有预防功能

国家审计在国家治理过程中发挥着“免疫系统”作用，因此具有预防功能。一方面，国家审计本身具有一定的威慑力，对损害国家或集体利益的行为具有威慑作用，能够避免相关违法违规行为的发生。这主要取决于国家审计部门的权威性，并且国家审计部门本身还具有一定的引领作用。另一方面，国家审计还可以对潜在的风险因素发出预警，避免局部性问题演变为全局性问题，可以有效降低损失程度。对于存在的苗头性问题，国家审计通过识别能够及时纠正，避免问题扩大化。

（二）是减少政府寻租的有力手段

根據经济学理论，在社会政治、经济交往中，信息存在不对称性，即一方主体掌握另一方主体并不知晓的信息。信息不对称造成的直接问题就是道德风险和逆向选择，对于政府来说，容易引发寻租行为[3]。从国家治理来看，其重要主体之一是政府。政府掌握了大部分信息资源，在国家治理过程中，部分政府官员在信息不对称的情况下利用职务之便谋取私利，这样就造成了寻租行为的发生，从而影响国家治理的效果。在此背景下，需要需要发挥国家审计的监督和评价作用，对政府人员的行为进行实时监督，避免发生寻租行为。同时，国家审计还可以对政府官员的工作业绩进行评价，检查其是否存在违法违规行为，从而有效避免因信息部不对称而引发的道德风险和逆向选择。

（三）对维护国家安全具有积极影响

一方面，国家审计在维护国家经济安全中发挥着不可替代的作用。经济在国家发展中发挥着核心作用，是国家稳定的重要因素，经济治理也是国家治理的重要领域之一。国家审计是以维护整个经济系统的稳定为前提，对财政资金的使用进行监督，从而保证国有资产的合理分配和使用。因此，对于国家经济安全来说，国家审计的必不可少的。另一方面，国家审计对其他方面的国家安全因素也发挥着维护功能。近年来，我国逐渐推行国家审计全覆盖，除了经济领域，在政治、文化、生态等领域国家审计也发挥着监督作用，而这些领域也是国家治理的重点。

（四）为国家治理提供服务

国家审计的服务功能主要通过审计治理表现出来。一方面，审计治理过程中，可以及时发现自身存在的问题，从而有利于审计功能的发挥，起到健全国家审计系统的作用。这主要是通过内部审计治理来为国家审计提供服务。另一方面，审计治理过程中，审计部门通过收集审计证据并进行分析，能够发现政治、经济等多方面存在的问题，并出具科学合理的审计意见，对促进国家政策落实和深化改革具有积极影响。通过审计治理有利于完善国家体制机制，从而更好地服务于国家治理[4]。

三、国家审计工作中存在的问题分析

（一）国家审计独立性难以保证

从我国的情况来看，国家审计部门一般接受双重领导。以地方国家审计部门为例，既接受上一级审计机关的领导，又接受本级政府的领导。这样，审计部门的独立性就很难保证。对于地方国家审计部门来说，其人员编制、薪酬等由地方政府统一安排，因此在一定程度上审计部门要服务于政府，审计目标的实现也容易受到政府部门的影响。从另一层面上来看，地方国家审计部门还要接受上一级审计部门的领导，充分发挥其审计监督职能。双重领导体制必然会影响审计部门的独立性，不仅影响审计工作的开展，而且影响审计结果的公正性。因此，国家审计应当充分保证独立性，才能更好地为国家治理服务。

（二）事后审计问题普遍存在

近年来，我国对审计的重视程度越来越高，也意识到事前、事中审计的重要性，但是事后审计的问题仍然普遍存在。事后审计是我国传统的审计方式，侧重于在问题发生后对相关的政治、经济活动进行审计。事后审计虽然也发挥着审计的监督职能，但是具有诸多不利影响。若问题发生，则无论政府、集体还是个人都需要承担相应的损失，并且损失很难弥补。而事前审计则可以发出相应的预警，有效预防违法违规行为的发生;事中审计则可以及时发现存在的问题，防止问题扩大化，可以有效降低损失程度。所以，国家审计应当逐步由事后审计转变为事前、事中审计。

（三）工作效率有待提升

国家审计是从宏观的角度保证国家权利得以高效运行，涉及的范围比较广、内容比较多，因此工作效率问题有待改善。而双重领导体制问题是国家审计工作效率低的原因之一。国家审计部门在工作开展过程中，要考虑上一级审计部门的意见，也要考虑本级政府部门的相关规定，相关审计项目的开展需要经过多层审批，自然不利于工作效率的提升。此外，国家审计工作中还存在责任划分不清、权责主体不明等问题，这造成了审计人员对工作进行推诿，或者工作拖沓等问题的发生，也不利于工作效率的提升。

（四）缺乏健全的审计结果公告制度

我国一直缺乏健全的审计结果公告制度，相关信息的透明度并不高。近年来，虽然我国对国家审计的相关结果进行了公开，但是一般只是对某一方面或者局部的审计结果进行公开，并未实现完全公开。究其原因，一方面，我国审计结果公告制度缺乏法律约束。在审计相关的法律规定中，并未强制要求对审计结果进行公开，也未制定公告时限[5]。由于缺乏法律的约束，必然会造成部门审计部门的结果公告流于形式，或者直接选择不公开。另一方面，我国对审计结果公告制度的完善重视程度不足。审计部门对审计结果公开并不重视，不利于审计质量的提升，也不利于接受社会监督。

四、国家治理视角下国家审计的实现路径

（一）保证国家审计的独立性，建立国家治理的保障措施

国家审计独立性的提升，不仅有利于审计监督职能的充分发挥，而且有利于国家治理的顺利实施。为保证国家审计独立性的提升，一方面，应当改变双重领导体制问题。我国应当积极探索实施国家审计部门的垂直领导体制，审计部门只接受一个行政主体的领导，避免因双重领导体制而失去独立性;另一方面，应当不断提高国家审计部门中人员的独立性。国家审计部门要保证充分的独立性，还应当从人员方面着手。应当不断提高审计人员的思想意识，从思想上保证自身的独立性。同时，审计部门应当建立完善的权责机制，保证审计人员之间的独立性。

（二）发挥国家审计的经济战略调整作用，实现经济领域治理

经济领域是国家治理的重要领域之一，应当充分发挥国家审计的经济战略调整作用，推进国家治理的实现。首先，应当树立科学的审计理念，与经济社会发展相适应。审计部门应当结合经济社会发展大局，明确自身职责和功能，为经济发展服务。其次，应根据经济发展的实际情况明确审计内容。对于经济发展程度不同的地区，国家审计部门应当采用不同的审计方式，对审计的重点内容进行调整。最后，对于经济发展中存在的问题，出具科学的审计报告和建议。国家审计的最终目的是为了发现经济发展中存在的问题，并出具具有可行性的合理建议，从而助力经济战略调整。

（三）通过发挥国家审计的监督和评价作用，完善国家治理制度

一方面，国家审计应当监督国家治理相关政策的落实。为推进国家治理的有效运行，国家出台了一系列政策法规，而国家审计过程中则会对相关政策的落实情况进行监督，从而保证国家治理政策的有效实施。另一方面，国家审计应对国家治理的效果进行评价，从而完善国家治理制度。国家治理体系涉及多个方面的内容，国家审计部门则会对治理的效果进行全方位评价，从而发现其中的问题，相关部门据此及时纠正，这样才能不断完善国家治理制度。

（四）通过完善审计结果公告制度为国家治理服务

国家审计结果公告制度是提高公众知情权的重要手段，也是接受社会监督的有效方式。一方面，应当建立健全的法律法规体系，用以约束审计结果公告制度。《审计法》及其相关法律法规中，应当明确审计部门应当对审计结果进行公告，并规定公告的时限和方式。这样才能消除由于信息不对称而引发的政府寻租行为。另一方面，国家审计部门应当提高对审计结果公告的重视程度。国家审计部门自身应当有意识地对审计结果进行公示，以提高公众的知情权。

结语

国家治理体系的完善和治理能力的提升需要借助国家审计的力量来实现。在国家治理过程中，国家审计发挥着预防、减少政府寻租行为，维护国家经济及其他因素的安全和为国家治理服务的功能。因此，国家审计对国家治理发挥着重要重要保障作用。本文还指出了国家审计工作中存在的一些问题，包括审计独立性难以保证、事后监督问题、工作效率低以及审计结果公告制度不完善等。只有解决了存在的问题，国家审计才能更好地为国家治理提供服务。最后，本文还指出了国家治理视角下国家审计的实现路径，包括保证国家审计独立性、发挥国家审计的经济战略调整作用、发挥国家审计的监督和评价作用、完善审计结果公告制度等。

参考文献：

[1]  胡俊杰.论国家审计推动完善国家治理的基本方法[J].管理观察，2014，（36）：23-25.

[2]  潘享清.现代国家治理体系中的几个核心要素[J].中国行政管理，2016，（5）：6-8.

[3]  陳卫，陈爽.国家治理框架下的国家审计[J].山东行政学院学报，2014，（7）：69-72.

[4]  李琳，姜鹏.我国国家审计与其他监督形式的协调——基于国家治理层面[J].企业改革与管理，2014，（20）：189，226.

[5]  李雪梅.国家审计发挥治理功能的机制及困境探讨[J].管理观察，2015，（36）：160-163.