举步维艰

占丽华

摘  要：本文以介绍现阶段日本地方公文书馆建设的基本现状为导入，从日本地方团体运动、国内文化环境、法律、自然灾害这四个角度探析日本地方公文书馆为何于20世纪80年代中后期至90年代初期以及21世纪初这两个时间段达到设立的高峰期，而后又从公文书馆业务范围、公文书管理条例缺失、财政、内需四个角度来分析日本地方公文书馆总体设置率低这一现象。

关键词：日本地方公文书馆;自治体;地方公共团体;政令指定都市;公文书

Abstract： Based on the introduction of the current situation of the construction of National Archives of Japan （NAJ）， this paper explains why NAJ reached its peak in the period from the middle and late 1980s to the early 1990s and the early 21st century， from the perspectives of Japan's local group movement， domestic cultural environment， laws and natural disasters. It is concluded that the business scope of NAJ， the absence of regulations on the management of NAJ， finance and domestic demand are the reasons for the low overall setting rate of NAJ

Keywords： National Archives of Japan; Autonomy; Local Public Entities; Cities designated by government ordinance of Japan; Archives

1 日本地方公文书馆建设现状分析

日本最早的山口县文书馆萌芽于县立山口图书馆中的“故土资料室”，于1903年开馆的县立山口图书馆自成立以来一直积极收集当地的文书资料，并在昭和四年（1929年）建立春日山新馆，在馆内专门设立“故土资料室”以保存所收集的文书及旧藩政时期的行政文书，后又因接收各旧藩主所寄赠的文书，文书资料的比重达到了图书馆全部馆藏的20%[1]，由于文书资料与图书资料的差异，使得文书资料在保管利用上的特殊性日益突显，于是开始出现了设立文书馆以单独保管文书资料的构想。提出这一构想的正是县立山口图书馆馆长铃木贤祐，他还将欧洲关于文书馆制度的书籍翻译至国内，并且公开发表论文强调设立公文书馆的重要性，同时期的山口县知事小沢太郎听闻后通过对美国档案馆的视察最终将构想付诸实践，1959年日本第一个公文书馆正式诞生。现今山口县公文书馆与图书馆仍合用一行政办公楼，这一现象在日本地方公文书馆中屡见不鲜，甚至还存在与博物馆合并而直接命名为博物馆的情况，比如：三重县综合博物馆，其馆同时综合文书馆与博物馆的功能。从1959年之后日本各地纷纷开展关于日本地方公文书馆设立的探讨，目前日本地方公文书馆的建设在数量和规模上已取得一定成就。因1871年明治政府实行废藩置县政策，之后日本地方行政区划划分为都道府县、市区町村两级，而后伴随着市制度的演变大都市产生，1956年又创设政令指定都市制度，现阶段日本已有的地方公文书馆其类型也根据地方行政区划划分为三类。第一类为都道府县公文书馆，是日本在广域性地方公共团体——都道府县所设立的地方公文书馆;第二类为政令指定都市公文书馆，关于“政令指定都市”一词《地方自治法》解说为“人口在50万以上的市”（第252条第19项）[2]，政令指定都市是在经济和工业运作上对日本有重要贡献并被政府所认定的“主要都市”，一般由多个市町村合并而成，享有与都道府县同等的权利，相当于中国的计划单列市;第三类为市区町村公文书馆，是日本在基础性地方公共团体——市町村以及东京附近的23个区所设立的地方公文书馆。在这三类公文书馆中所保存的公文书种类由于地域差异而存在偏差，但总体上都以与本地域历史相关的古文书为主[3]。以神奈川县立公文书馆为例，馆内所收藏的资料主要分为三类：第一类为古文书，这部分公文书最主要是明治之前的公文书，其中还包括私人文书;第二类为行政文书，这部分公文书来源于县内各机关（公安委员会除外），馆内工作人员根据相关的标准挑选出具有重要历史保存价值的公文书放置于书库中永久保存，每年的数量不等;第三类为图书、刊行物，其中包括与公文相关的资料，反映本地区历史、社会、文化、经济的图书资料以及县各机关所形成的行政刊物。以长野市公文书馆为例，馆内所藏资料包括：（1）公文书，现市政府文书（长野市政府形成，在保存期滿之后从中挑选出的具有重要历史价值的公文书），旧政府文书，即与长野市合并之前旧市町村政府所形成的文书。（2）古文书，以私人文书为主，比如立岩家文书、宫下银兵卫家文书等。（3）复制资料，对个人或者团体所收藏古文书的复制资料。（4）行政刊行物，由行政机关所发行的调查报告书、统计书等。（5）图书等，包括历史图书、地图、照片等。各公文书馆既保存本区域内各行政机关所形成的行政文书，也收集反映本区域历史文化的古文书，馆藏主体以古文书为主。

截止到2019年1月1日，日本地方公文书馆的数量已达77馆，见表1。表1中“自治体”一词的概念阐述在日本《地方自治法》中有所涉及，该法律虽然没有直接说明什么是自治体，但却用了“地方公共团体”一词，指的是享有地方自治权的政府，其职能是“以谋求增进住民的福利为基本目的，在本区域内以广泛担负自主性、综合性行政为任务”（第1条第2项）[4]。在此法律中所规定的地方公共团体和自治体的关系，从作用上来看基本是相同的。《地方自治法》中地方公共团体又分为普通地方公共团体和特别地方公共团体（第1条第3项），普通地方公共团体即所谓的都道府县（又称广域性地方公共团体）和市町村（又称基础性地方公共团体），特别地方公共团体包含特别区、财产团、地方开发事业团等，特别区指的是东京附近的23区。关于地方公文书馆历年设置数量具体变化情况见图1。

第三，核心动力：《公文书馆法》和《公文书管理法》的颁布。古希腊哲学家亚里士多德曾说过：“要使事物合乎正义（公平），须有毫无偏私的权衡;法律恰恰正是这样一个中道的权衡。”[13]日本是一个法治国家，在经济社会发展方面都奉行法律先行，在推进地方公文书馆建设方面也是如此。1987年《公文书馆法》颁布并实施，这一成果与20世纪60年代所开展的历史资料保存运动也有直接的关系。在1987年所颁布的《公文书馆法》中对于公文书以及公文书馆的定义，公文书馆的责任、设置目的等都有所规定。《公文书馆法》颁布前全国地方公文书馆的数量只有17馆，20世纪80年代中后期至90年代初期迎来第一个高峰期。《公文书馆法》仍存在一定的缺陷，比如：在《公文书馆法》第三条中虽然对各地方自治体规定了要承担“为重要历史资料公文书提供保存及利用”的责任[14]，公文书馆作为一个以保存和利用为目的的设施，却没有强调其设置的义务。另外，由于其法律的宏观性，各地方自治体又存在差异和地方特色，并不能为各地方自治体的公文书馆提供微观的指导，依据《公文书馆法》所设立的地方公文书馆也必须结合自身的情况设置不同的管理条例。在这一背景下，2009年日本政府制定了另一部法律《公文書等の管理に関する法律》（简称《公文书管理法》）在《公文书管理法》第34条中对各地方自治体努力的方向作出规定，“依据此法律精神，对于现有公文书的正确管理需要制定必要的措施，为确保此措施实施必须作出相应的努力”[15]。该法律在一定程度上弥补了《公文书馆法》的不足，并于2011年正式实施。该法律的颁布和实施是日本地方公文书馆建设迎来第二个高峰期的主要原因。

第四，直接动力：东日本大地震的发生。东日本大地震的发生是推动日本地方公文书馆建设达到第二个高峰期的直接原因，2011年3月11日，高16米的海啸直接袭击了宫城县南三陆町，南三陆町的海岸线附近即是图书馆所在地。[16]大地震之后，图书馆其中包括所有的历史资料全部消失于海平面中，町政府只留下建筑物的框架，而海啸将高3层的外出办事处全部淹没，内部所有的公文书全部消失。这一悲惨事件给日本政府带来深刻教训，使日本政府意识到不仅要重视公文书保存场所的选址问题，更应重视公文书管理的现状问题。各地方自治体急需改进当前各类公文书的管理现状，应将纸质公文书和相关数据分散保存，必要时要将公文书进行备份，为开展以上工作急需推进地方公文书馆的建设。

以上四点是推动日本地方公文书馆建设及迎来两个建设高峰期的主要原因，当然除此之外仍有许多因素对公文书馆的建设起了推动作用，比如国际大环境的影响、人民对公文书保管整体意识的提高等，在此不再展开论述。

3 日本地方公文书馆建设的阻力因素分析

根据前文数据调查，目前日本地方公文书馆的整体建设情况并不理想，截至2019年1月1日，地方公文书馆的数量只有77馆，只占自治体总数量的4.26%，这些不具备公文书馆的自治体基本将其贵重的公文书放置于文书库中，随着时间的流逝这些公文书遭受到不同程度的损坏，有些甚至直接被废弃。阻碍地方公文书馆建设的原因可以归结为以下几点：

第一，原始阻力：公文书馆与博物馆、图书馆等机构的业务范围重合所致[17]。地方公文书馆共同点基本可以归纳为“收集”“保存”“提供利用”三点，然而以这三点作为主要业务范围的却不仅仅只有公文书馆。在日本社会教育法中将博物馆、图书馆、公民馆等机构归类为社会教育设施。其中，博物馆法第2条第1项将博物馆业务范围规定为“材料的收集、保管、展示、提供一般利用，为了促进教育、科研、娱乐等进行必要的业务”[18];图书馆法第2条第1项对图书馆定义为“图书、记录和其他必要资料的收集、整理、保存、提供一般利用，以教育、科研、娱乐为目的的设施”[19]。公文书馆的机能与图书馆和博物馆基本重复，这也是人们对公文书馆的存在感、建设的必要性认识低的一个原因。

第二，基础阻力：公文书管理等相关具体条例的缺失。没有颁布与地方公文书管理等相关的具体条例以适应各地方公文书馆公文书的管理。因各地方公文书馆馆藏内容的差异性且行政文书所占比重小，而无法制定一部详尽的法律以涵盖所有类型公文书的管理。2009年颁布的《公文书管理法》第34条规定，“地方公共团体，依据本法律精神，为妥善保管所有文书而须制定必要的政策并确保其实施”[20]。各地方政府在建设公文书馆前需根据自身实际情况而制定相应的管理条例。以札幌市为例，2012年先制定了公文书管理条例，在2013年7月份公文书馆才正式开馆，并且将公文书管理条例作为本馆业务的主要依据。与公文书相关条例法规的完备是公文书馆建设的前提条件之一，只有法律完善才能确保公文书馆不可动摇的法的地位，但是由于一些自治体的职员并不具备制定适合本区域公文书管理条例的专业知识，所以这也延缓了地方公文书馆建设的进程。

第三，核心阻力：地方自治体财政不足所致。各地方自治体由于财政不足无法确保本地地方公文书馆建设所需要的预算、设施、土地、人才等，对于本区域公文书馆的建设并不重视，存在预算每年都有被削减的倾向。以北海道立文书馆为例，近三年年度预算分别为：2017年42435（千円），2018年35281（千円），2019年26957（千円）[21]。从北海道立文书馆作为都道府县级公文书馆其预算近年被削减的情况推之，市町村公文书馆的财政预算更是不容乐观，除正常的设施管理费用外，部分市町村公文书馆的年度事业运营费只有数万至数十万日元。为减少财政支出市町村地方公文书馆也只能削减工作人员，原职员也多半是从行政部门或教育委员会调动过来的兼职人员，甚至个别地方公文书馆也没有配备专门职员。[22]

第四，直接阻力：群众需求不足及建设密集型公文书馆的低可能性。已有的图书馆、博物馆等社会公益机构基本能满足普通群众的文化需求，由于公文书馆馆藏内容的特殊性，所利用的群体也以历史研究者和一些专家团体为主。从设立市町村的基本条件上来看，要建设密集型的地方公文书馆其可行性也是比较低的，目前在日本地方自治体中，市区町村数量分别为市：791个，区：23个，町：744个，村：183个[23]，而日本《地方自治法》要求，“市的人口要在5万以上”[24]，但是在昭和40年（1965年）以后只要符合《市町村の合併の特例に関する法律》（市町村合并特例的相关法律，平成16年法律第59号第7条），其人口只要在3万以上就可以设立市，而町的设立只需要满足各地方都道府县的相关条例即可，对于村的设立并没有特别的条例规定，可见对于设立町村的人口要求将更低。由于市町村的人口少，对于公文书的需求也必然很少，因此建设这种密集型的地方公文书馆動力也不足。

4  余论

从以上日本地方公文书馆建设的现状及建设动阻力因素分析中可以看出，日本地方公文书馆建设所取得的成果是在必然性和偶然性因素共同作用下形成的，自然灾害虽是偶然性因素，但日本政府对于文化日益重视并试图通过“文化立国”来改变当前日本社会现状，从而制定一系列政策推动了公文书馆建设及公文书管理却又是必然趋势。然而当前日本地方公文书馆总体设置率偏低，都道府县级公文书馆建设率还没有达到百分之百，因地方公文书馆建设面临许多现实问题：财政不足、缺少公文书管理专业人员、制度不完善等因素也必将限制地方公文书馆的发展。若仅仅是依靠地方自治体的力量仍无法摆脱当前的困境，除需要中央政府与地方自治体共同努力外，社会民众整体公文书保存意识的提高也很关键。此外，地方公共团体以及协会等也需要为公文书馆的建设营造良好的社会环境，期待日本地方公文书馆及整体公文书事业的建设取得进一步发展。

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