“一带一路”视角下中国航天国际合作的发展探析

文|曹竞宇 华东政法大学国际法学院

随着外空经济时代的到来，国际航天的商业化发展面临着重重阻碍。航天国际合作是解决相关问题的基本抓手，但自1999年联合国第3次外空会议通过的《空间千年：维也纳空间与人类发展宣言》决议以来，联合国框架下还没有作出对航天国际合作的其他专门性指导。空间法律文件的滞后不利于包括中国在内的空间国家的发展以及对国际社会共同利益的保护，也不利于外层空间和平、科学、可持续发展，这促使国际社会不得不重新审视现行空间法体系，引起对航天国际合作新发展问题的重视。

一、航天国际合作的现状概述

1.航天国际合作机制的法律基础

航天事业作为探索和开发利用外层空间这一超越国家主权管辖范围的国际公域的特殊活动，应以《联合国宪章》、联合国框架下的空间专门立法和相关的外空国际条约作为开展航天事业的根本行动准则，以不具有法律约束力的决议、宣言或其他区域性文件作为重要参考，并辅之以国际法基本原则、理论和各国国内空间立法作为补充[1]。

外层空间法框架建立之初，联合国等国际组织便意识到航天国际合作的重要性，五大外空条约中不断重申和细化外空领域的国际合作。其中，《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则条约》第1条和第3条确立了外层空间中国际合作的国际法基础[2]。

然而，国际条约中严格的法律责任规定，难以推进航天实践的发展，甚至起到阻碍作用。《关于各国在月球和其他天体上活动的协定》（下文称《月球协定》）将外空定位为“人类共同继承财产”的初衷，本应是航天国际合作的一大利好，但该协定一直没有主要空间国家的加入，这也体现了在航天活动中，国家利益和实质公平的冲突、空间技术水平发达国家与发展中国家在外空领域的矛盾。可见，自《月球协定》起，新条约的出台也愈发艰难。

二十世纪八十年代以来，航天实践的蓬勃发展以及外空法规的缺位，使得不具有法律约束力的外层空间软法成为嗣后调整、规范航天活动的主要手段[3]。外层空间软法虽不具有法律拘束力，但依然具有执行力[4]，相较于外层空间国际条约具有灵活性和具体性的特点。一方面，能够节约条约订立的周期，及时对航天国际合作中的新问题和新形势做出相应指导；另一方面，更具针对性，能够避免条约中的模糊性表述，切实保障航天国际合作的开展。

2.航天国际合作的现实困境

首先，航天国际合作具有深刻的复杂性。从空间属性的角度来看，外层空间既不是“无主物”也不是“共有物”[5]，尽管外空所有权问题还没有统一定论，但外空绝不是哪一国的专属领域，而是向全世界开放的公共空间；从国际社会实践的角度来看，航天事业需要长期投入，历史经验的缺乏和世界性共同问题的出现，具有高风险；从学科类型角度看，航天国际合作涉及国家安全、公共政策、经济法律和科学技术等多个交叉领域。

烟草专业合作社算是一个比较新颖的组织，日常主要工作以普及烟草种植技术、联系机械化耕作生产、检举不法行为等为主，一般是由烟草公司的工作人员负责定期进行烟草主题的宣讲，偶尔还有一些技术培训方面的内容，总的来说日常活动不多，可开展的项目比较单一，所以吸引力不是很强，再加上自发组织没有多少经费支持，往往硬件设备较为简陋，参与的积极性不是很高。

由此可知，航天国际合作作为在多项敏感领域开展的合作，在世界利益博弈中具有特殊地位，其不仅是科技争锋的焦点，更是不同国家争夺新领域话语权，巩固国家实力和提升国家地位的新领地。

其次，法律保障的欠缺阻碍航天商业化发展。外层空间地理属性为“全球公域”，效用价值关系全人类的发展与利用，因此落入国际法的规制范畴，与此同时，在私人实体、政府与非政府间组织甚至个人对外空进行开采时，由相关国家的内国法对其行为进行直接的管理，因此内国法和国际法的协调问题[6]，是航天国际合作的首要问题与冲突。

现行国际空间法法律体制模糊且具有很强的不确定性，一是无法规范国家行为，二是不能为利益相关者提供保障。继美国颁布实施《2015外空资源探索和利用法》，2017年6月卢森堡也加入制定国家太空采矿法案行列，成为欧洲首个构建私营企业获得太空采矿权利法律框架的国家[7]。此种私营航天企业绕过国家政府而实现对外空资源私有化的模式一旦开启，势必会被更多国家效仿，加速拉开空间技术发达国家和发展中国家的差距，造成更大的利益不平衡，甚至引发新一轮的太空竞赛。与此同时，以行星采矿为代表的商业航天需求日益旺盛，地球资源的稀缺性、航天应用能力的局限性都需要进一步扩大对外空资源的商业开发和利用。而外层空间软法多集中于专门的技术性问题和原则性规定，无法为利益相关者提供长久保障[8]。

综上，现行航天国际合作机制无法为日益增长的外空开发需要，发达空间国家的商业利益与发展中国家的需求间的冲突提供平衡方案。相关外空法律的修订和新法的建立不能一蹴而就，需要漫长的谈判过程和全体成员国的妥协。因此，借助“一带一路”这一平等协商、机制透明的合作平台，对于加深各国合作对话，弥合不同空间技术水平国家间差距都具有重要意义。

二、“一带一路”倡议在航天领域的适用

党的十九大报告中系统阐述了“共商、共建、共享”的全球治理观，为“一带一路”倡议注入了新的时代内涵和更加丰富的理论基础；另一方面，“空间信息走廊建设”和北斗三号作为“一带一路”倡议中的重要环节，也使得“一带一路”的外延不断拓展。“一带一路”在时代的发展中，其外延和内涵的国际化进程和合作深度被不断推进。

1.“一带一路”倡议适用于航天国际合作的必要性

“一带一路”倡议容量巨大，已成为最受欢迎的全球公共产品，也是目前前景最好的国际合作平台[9]，这一平台能为当前航天国际合作困境提供出路：“一带一路”倡议下的航天国际合作是现存机制的有益补充，也是促进商业航天蓬勃发展、焕发生机的有效路径。

首先，“一带一路”倡议为不同空间水平国家提供了透明、包容、合理的沟通平台，确保其在一个机制下对话，有效调和空间法律的冲突。一方面，在联合国决议项下的规定，多属于“敦促”、“鼓励”类表述，缺乏明确的指引和实质性规定，而“一带一路”通过签署谅解、合作备忘录，可以有效填补航天国际合作法律框架的空白。另一方面，将航天国际合作放在“一带一路”的大筐子里，能够有效避免“一带一路”区域国家双边、多边空间合作协议的冲突，节约协商和立法的成本，从而增进全球范围内各国空间立法的和谐性。

其次，“一带一路”下空间基础设施的共建和专门投资机构的设立，使得该倡议下的航天国际合作具有更高的可行性。一方面，联合国框架下的航天国际合作制度设计更多是出于政策制定、意识形态等上层建筑的考量，“一带一路”倡议下的国际合作以基础建设的互通为支点，以促进各国航天贸易往来为目的，共同提升航天基础能力、快速响应能力和互联互通能力，能够实现航天合作实践和国际外空协作文件的良好互动。另一方面，亚洲基础设施投资银行和丝路基金的设立，能够催生优质的航天国际合作项目，使陆路交通精确化、救援时效和准确度提升，同时也可以设立专项基金和激励机制，援助空间能力欠缺的国家以及奖励乐于分享空间技术成果的高水平空间国家。

最后，“一带一路”突破亚太空间合作组织和欧空局等组织的区域局限性[10]，是一条能联动全球航天合作的新丝绸之路。“一带一路”倡议下的航天合作更加灵活，减少政治因素对航天产业国际合作的限制。跨区域的航天国际合作互补性更加明显，为空间水平发达国家提高航天应用能力和创造更多航天收益提供了机会，为不具备空间能力的国家提供了先进的空间技术和知识、帮助孵化空间人才。

2.“一带一路”视角下航天国际合作的规则设计

（1）“一带一路”倡议下航天国际合作的基础是打造互信互通的话语体系

中国作为“一带一路”倡议的发起者具有更加开放的态度和联动空间水平发达国家与发展中国家的能力，中国应当继续发挥可靠的发起者作用。即将启动的中国空间站项目面向全球开放，欢迎各国一道分享和使用；当前，风云气象卫星正在为全球93个国家和地区，2600多家用户提供卫星资料和产品；北斗全球系统已经落成，开始面向“一带一路”国家和地区开通服务。

一方面，“一带一路”倡议下的航天国际合作应坚持以贸易合作为中心，以多个空间合作项目和基础设施建设联通沿线国家，应当继续强化参与国家的大合唱。在航天国际合作中引入“第三方合作市场”机制，实现主要空间国家的利益平衡，也保证不具备航天能力和空间应用能力较弱的国家实现共同对外空的探索与开发。

另一方面，“一带一路”倡议下的航天国际合作应坚持透明政策和公平合理的合作机制。“一带一路”航天合作平台的机制不会因一国国内政策或空间立法的实施而改变，“一带一路”区域内实施的空间政策应当秉持各国协商一致的原则，“一带一路”是中国提供给世界的交流合作平台，保证各国在“一带一路”倡议下能够实现透明、公平、合理的航天国际合作。

（2）“一带一路”倡议下航天国际合作的原则是引领设定航天基础标准

一方面，中国要提高航天标准设定的主动性，积极实现与沿线国家的航天标准战略对接，加强双边多边航天标准文件的协同和签订。航天产业作为一个新兴产业，还没有统一的市场规范和准入标准，中国通过相关航天标准合作文件的签署，能够推动中国标准成为国际标准，强化标准与政策、规则的有机衔接。2018年5月16日中国航天科技集团有限公司中国航天标准化与产品保证研究院的标准化副总师周玉霞当选国际标准化组织空间数据与信息传输系统分技术委员会（ISO/TC20/SC13）主席，这是我国首次担任航天领域国际标准化机构的领导席位。自此以来，中国不断为国际航天标准做出新贡献。2019年4月，由中国航天科技集团有限公司主导制定的国际标准ISO 21886 Space systems——Configuration Management（航天系统——技术状态管理）由国际标准化组织ISO正式发布，这是中国标准在航天领域的新高度，未来，中国应制定、推广更多航天标准。

另一方面，努力提高标准体系兼容性，支撑空间基础设施互联互通建设，“一带一路”区域航天标准化的确立，有利于降低空间援建项目和航天合作的成本，率先设定标准进行航天国际合作能够实现最大化利益。中国可采取免费援建和短期试用等方式，让沿线国家率先接纳中国标准，再促成长足买卖，引领和促进中国标准统一国际航天基础装备制造合作，为推进“一带一路”建设提供坚实的技术支撑。

（3）“一带一路”倡议下航天国际合作的目标是实现共同飞跃发展

区域和空间能力互补性，是“一带一路”倡议下航天国际合作保持长久生机的基础。通过“第三方合作市场”模式的商业合作[11]，实现各国航天优势和需求互补，多方共赢，既让低水平空间国家能享受必要服务，也欢迎空间能力突出国家的关键航天技术和专业人员的参与。

意大利国际政治研究所发布的《2019年的世界》报告中指出，中国已成为一个新的援助捐赠者，“一带一路”倡议为发展中国家提供了一个引人注目的愿景。中国在航天合作方面不忘初心，借助“一带一路”平台，签订一系列切实可行的航天国际合作文件，打开航天合作市场，不让航天技术成为哪一国或哪几国的特权，将世界各国凝结成紧密的空间共同体，共同应对当今航天领域的新问题，实现共同繁荣和发展，促进太空和平、科学、可持续发展。

三、中国航天国际合作的发展路径

现阶段，依据航天能力，可将“一带一路”区域内航天参与者分为四类：实力雄厚的“引领者”、具有一定航天能力的“竞争者”、积极参与的“跟随者”以及航天活动参与程度弱的其他国家[12]。不同参与者对于航天国际合作的诉求各不相同，因此，“一带一路”倡议下中国与不同类型国家进行合作，需要综合考虑不同情况，制定完备的战略规划。同时，“一带一路”倡议的影响力已从地区扩大到全球，面对更加复杂的形势，中国应将立法与实践相结合，提升综合实力，构建合作共赢的“天基丝绸之路”。

1.“一带一路”下中国航天合作前提是国内立法的不断完善

加快我国空间立法，通过国际合作来提高空间技术的发展水平、获取国家利益的提升和国家安全利益的保障[13]。航天领域的实践和空间立法是相互作用、相互影响的关系。美国、欧盟、俄罗斯的空间立法发展起步早，我国现阶段以《中国的航天》白皮书的形式，定期发布中国航天的主要任务和发展政策，在一定程度上明确了发展方向。但中国航天缺乏长期的法律指引和确定、细致的法律规范，不利于开展在空间法律政策领域的国际合作与交流。

在“一带一路”倡议中，中国应该从战略层面积极扩大航天合作范围。一方面，中国应当推进与不同国家间的备忘录签署，学习借鉴别国空间立法技术；通过与其他空间国家在开放市场的权利博弈，发现潜在的航天商业市场和商业前景。另一方面，中国应该做好对国际空间条约的解释和理解[14]，现行外空国际条约仅限于原则性规定，存在很多“中间地带”。因此，对于此种“中间地带”，中国应该谨慎制定相关政策，在不损害全人类利益的情况下，立足于国家利益做出有利于自身航天发展的国际条约解释。

2.“一带一路”下中国航天合作模式应当政府引导、各方参与

一方面，既要深化加强政府间合作，进一步发挥国有航天产业集团在国际空间合作中的作用，同时，也要鼓励私营企业的参与和跨国合资航天企业的设立。“一带一路”倡议下，有诸多双边援建、空间公共基础设施建设项目，这是国有航天产业集团的大舞台。此外，政府应开放成熟的近地轨道市场，鼓励私营航天企业进行招、投标，参与空间基础设施的建设，航天市场的竞争能够有效降低国家在航天基础建设领域的投入成本。民营航天企业的活跃，有助于政府能将工作重心转移到“北斗”系统、国家空间站、深空探测等关系重大国家利益的关键性航天产业和总体规划上去。而跨国合资航天企业，一定程度上可以整合资源、活络航天资本、引进先进航天技术。

另一方面，在继续发挥以中国政府投资为主的金融机构的作用的前提下，应当创新航天融资方式，通过与其他地区银行的双边合作或者设立跨国航天企业，为“天基丝绸之路”的建设提供充足的资金链。

3.构建合作共赢的“天基丝绸之路”

中国作为主要空间国家，同时作为联合国五大常任理事国之一的成员国，有责任也有能力为航天国际合作贡献中国智慧、提供中国方案，打造“一带一路”倡议下的“天基丝绸之路”是中国的努力方向，更是世界人民的美好期盼。

“天基丝绸之路”是一条商业航天的太空经济之路。“一带一路”下的航天国际合作强调合作的透明度。“一带一路”降低一国政治因素对航天经济的影响，在经济的框架下谈经济，在协商透明的机制下谋合作；“天基丝绸之路”是一条民心相通的空间基础设施之路。党的十八大以来，国有集团公司加快实施“一带一路”空间信息走廊建设与应用工程，为国际合作“软联通”提供了“硬保证”；“天基丝绸之路”是一条沟通理解的对话之路。“一带一路”倡议下的航天国际合作以团结互信、平等互利、包容互鉴、合作共赢的丝路精神为指导，以构建和谐太空、促进不同空间水平国家的共同对话为目的。

四、结语

“一带一路”为航天国际合作带来了诸多利好：雄厚的资金链支持、互补的航天需求和贯通沿线的空间基础设施。“一带一路”为航天国际合作提供了大有可为的舞台，中国应该通过完善国内空间立法和深化国际合作两手抓，早日打造一条联动世界航天发展的“天基丝绸之路”。