浅析"加处罚款"执法工作的法律适用

刘舒

根据《行政处罚法》第51条及《行政强制法》第45条规定，行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款是基层行政机关处罚实践中面临的日常性执法工作，由于执法部门及法制部门存在一定的认识分歧，笔者结合立法机构权威释义[1]及部分专家学者意见对相关问题进行梳理，希望抛砖引玉。

一、加处罚款应该何时启动

一种观点认为，根据法律文义，被处罚人应当自收到行政机关《行政处罚决定书》之日起在指定的期限届满前（多数为15日）到指定银行缴纳罚款，因此，加处罚款应从15日届满的第二日起算，只要被处罚人没有在规定日期内缴纳罚款，从第16日起就按处罚金额每日3%加处罚款。为了督促被处罚人及时缴纳罚款，行政机关在《行政处罚决定书》中向被处罚人告知加处罚款的标准和期限，不对加处罚款单独制作新的法律文书。另一种观点认为，不少行政机关在制作处罚决定书时，一方面告知相对人收到处罚决定书之日起十五日即应缴纳罚款，逾期加处执行罚;另一方面又告知相对人如不复议、诉讼又不履行决定，将申请人民法院强制执行，这是一种自相矛盾的行政处罚决定[2]。因此，加处罚款既可以在处罚决定书规定的缴纳罚款日期届满后“一个时间段内”择期启动，也可以在被处罚人依法提起行政复议或行政诉讼的期限届满后（未提起复议及诉讼）使用。另行启动加处罚款应该根据《行政强制法》第四章第一节规定的程序实施，单独制发带有加处罚款内容的“强制执行决定书”。

笔者认为，在《行政处罚决定书》中写明逾期缴纳罚款的不利后果，有利于督促被处罚人及时缴纳罚款，但是在《行政强制法》施行之后，加处罚款已被明确为强制执行行为的一种独立方式，行政机关应从《行政强制法》的角度重新审视加处罚款行为，而不能因陋守旧，沿袭之前的做法不变。因此，行政机关应区分“罚款”行为与“加处罚款”（执行罚）行为，在《行政处罚决定书》中写明逾期缴纳罚款的不利后果作为“普法”手段，另外，通过加处罚款决定书明确被处罚人加处罚款义务的具体内容作为“执法”手段。

二、加处罚款程序如何执行

一种观点认为，从减轻工作负担，提高行政效率角度来看，加处罚款的程序可以与行政处罚的程序一并进行。国务院法制办同志认为“加处罚款未必单独作出决定”，并说明五点理由[3]，主要考虑因素是行政效率、提高当事人守法意识，并以《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》第9条[4]为依据。根据《行政强制法》第四章第二节“金钱给付义务的执行”规定，加处罚款前没有必要进行催告，若被处罚人仍旧不履行，没有行政强制执行权的行政机关在申请人民法院强制执行之前应催告其主动履行。另一种观点认為，“加处罚款”作为行政执行罚的一种方式，首先必须遵循《行政强制法》第四章第一节所规定的行政强制执行的一般程序，其次必须遵循《行政强制法》第四章第二节为“金钱给付义务的执行”所设定的特别程序。“加处罚款”的整个程序可以分为以下几个环节：基础决定、事先催告、听取意见、“加处罚款”决定、再次催告、强制执行[5]。

实践当中，被处罚人有两类，一类是配合行政机关执法，尽管未在规定时间内履行缴款义务，但是承认违法，协助行政机关履行相关法律手续，对于这类被处罚人，可以根据《行政强制法》的规定，按部就班地走完六个环节;另一类是不配合执法，不缴纳罚款、不接受法律文书，行政机关应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达，公告送达期限较长，如果对基础决定、事先催告、加处罚款决定、再次催告分别进行公告送达，则严重影响执法效率，浪费执法资源，若被处罚人最终不能缴纳罚款，加处罚款的效果等于“零”，不如放弃加处罚款比较好，这就产生一个悖论，即“越是遵守法律，法律越是刻薄;越是违反法律，法律反而无奈”。笔者认为，加处罚款是一种间接强制手段，要考虑适用成本和实际效果，兼顾效率与公平，综合信用信息管理、直接强制执行等多种手段进行选择适用，既不能“一刀切式”地适用，也不能“孤注一掷式”地适用。

三、加处罚款执法行为如何救济

一种观点认为，根据《行政处罚法》第51条规定，加处罚款是法律对行政机关的普遍授权，在行政处罚决定书明确告知当事人提起行政复议或行政诉讼途径、期限的情况下，没有必要对加处罚款本身另行告知救济方式方法，因为被处罚人完全可以在对处罚决定提起行政复议或者行政诉讼的同时，要求行政复议机关或人民法院加处罚款的法律适用一并进行审查。另一种观点认为，根据《行政强制法》第37条第一款、第二款[6]规定，加处罚款作为单独的强制执行决定，行政机关应当告知当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，否则应承担不利后果。

《行政强制法》第8条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权;有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼”，但是这种救济是否能够单独进行，可能存在不同的理解。笔者认为，可以从行政机关申请人民法院非诉执行“反方向”来看待这个问题，《行政强制法》实施后，宁波市中级人民法院《关于非诉行政审查和执行若干问题解答》[7]第一部分“受理”第3项“加处罚款是否允许单独申请执行？”规定“加处罚款是一项具体行政行为，如果行政处罚决定书中明确了执行罚的具体内容，或者另行发文明确了执行罚的内容，则满足了行政行为的要件，可以申请人民法院执行。”因此，被处罚人即便对之前的罚款行为本身没有异议，也可以单独对加处罚款行为本身提起行政复议或者行政诉讼。

四、加处罚款的中止与减免

关于法院审理期间加处罚款能否中止的问题，一种观点认为，“加处罚款是依附行政处罚决定的存在而存在的，如果法院认定被诉行政处罚决定违法，依附其存在的加处罚款行为亦是违法的，无论是撤销还是变更，都说明该行政处罚决定违法，执行罚都不应当执行。因此，法院在确定被诉行政处罚决定违法后，对加处罚款的部分无须再进行审查。此外，行政机关申请人民法院执行其作出的具体行政行为，应当认定强制执行已经开始，故在法院受理后至采取强制执行措施前的这段期间亦不应计算加处罚款[8]”。另一种观点认为，《行政处罚法》第45条规定，当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。如果具体行政行为因一个公民、法人或者其他组织提起诉讼就中断，必然会使法律秩序处于不稳定的状态，直接影响国家行政管理的效力，社会和公众的利益也难以保障[9]。既然，加处罚款是依附罚款存在的，罚款不停止执行，所以加处罚款也具有同样的效力。

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释〔2000〕8号，被《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》法释〔2018〕1号废止）第94条规定，在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院原则上不予执行。《最高人民法院行政审判庭关于行政处罚的加处罚款在诉讼期间应否计算问题的答复》（〔2005〕行他字第29号）指出，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，对于不履行行政处罚决定所加处罚款属于执行罚，在诉讼期间不应计算。法释〔2018〕1号第159条规定，行政机关或者行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。因此，司法机关的态度是法院审理期间，罚款及加处罚款的执行原则上中止执行，紧急情况可以采取财产保全措施。

关于法院执行阶段加处罚款能否减免的问题，一种观点认为，《行政强制法》没有规定在法院强制执行行政决定阶段可以减免加处的罚款或者滞纳金，即为不可减免，否则视为放弃职守;经行政机关催告后，行政相对人仍不履行，导致行政机关不得不申请法院强制执行，说明行政相对人抗拒执行的态度恶劣，法院强制执行对其加处的罚款或滞纳金，有利于引导公民自觉遵守法律。另一种观点认为，“当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金”虽然规定在《行政强制法》第四章“行政机关强制执行程序”中，但在第五章“申请人民法院强制执行”中并没有作反向的禁止性规定;在法院执行行政非诉案件中，同样存在“执行难”，减免有利于鼓励被执行人为争取享受减免政策而主动履行行政决定，减少执行阻力和对抗，达到和谐执行的目的[10]。

在对国家市场监督管理总局办公厅复函中，《全国人大常委会法工委对行政处罚加处罚款能否减免问题的意见》（法工办发〔2019〕82号）指出，“行政强制法第42条第一款规定：‘实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行;当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。该规定中‘实施行政强制执行包括行政机关自行强制执行，也包括行政机关申请法院强制执行。人民法院受理行政强制执行申请后，行政机关不宜减免加处的罚款。”

笔者认为，法律适用过程中“文义”与“论理”可能存在一定的冲突，从法律条文的直观规定理解和适用法律的观点无可厚非，文义解释是法律解释的首选，但文义解释有时候要服从于论理解释，才能满足逻辑需要与法理需求。在权威机关出台最终意见之前，存在认识分歧及不同意见很正常，问题的关键是要尽量执行客观统一的标准，执行标准的选择要说明理由，理由要契合法律目的，过程要公开透明，尽量使行政机关和司法机关的判断趋于一致，避免经办人员己意出入其间， 影响法律适用的安定性。

参考文献：

[1] 信春鹰主编、李援副主编《行政强制法释义》，法律出版社2011年7月第1版。袁署宏主编、李岳德副主编《行政强制法教程》，中国法制出版社，2011年9月第1版。

[2] 李小红，行政强制法规制下“加处罚款”当克制。《人民法院报》2019年1月3日，第6版。

[3] 详见袁署宏主编、李岳德副主编《行政强制法教程》，第126-128页。

[4] 该条规定：当事人逾期缴纳罚款，行政处罚决定书明确需要加处罚款的，代收机构应当按照行政处罚决定书加收罚款。

[5] 胡建淼，论作为行政执行罚的“加处罚款”——基于《中华人民共和国行政强制法》，《行政法学研究》，来源：中国社会科学网http：//law.cssn.cn/fx/fx_xzfx/201610/t20161014_3235080_5.shtml

[6]该条规定： 经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址;（二）强制执行的理由和依据;（三）强制执行的方式和时间;（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;（五）行政机关的名称、印章和日期。

[7] 内容来源于http：//ishare.iask.sina.com.cn/f/1eq0x0iNkmo5.html

[8] 蔡小雪，行政处罚的加处罚款在诉讼期间不应计算，《人民司法（应用）》2008年11期，来源：http：//blog.sina.com.cn/s/blog_15f4b1a970102wsqo.html

[9] 胡康生主编：《行政诉讼法释义》，北京师范学院出版社1989年版，第71页。

[10] 张烈忠，法院执行阶段能否减免行政决定加处的罚款或滞纳金，中国法院网2014年12月9日，来源https：//www.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/1500472.shtml

（中國人民银行康平县支行  温广君）