清末新政时期蒙古地区的改革

王洋

关键词：清末新政;蒙古地区;筹蒙改制

一、蒙古地区实行新政的背景

近代以后，外国资本主义势力不断渗入中国，蒙古的王公贵族开始与外国侵略者接触，为了获得更多的利益和权力，他们成为了外国侵略者的收买对象。这些王公贵族为了满足自己的私欲，不断加大对蒙古牧民的剥削和压迫，最终引起了牧民们的不满与反抗，民族矛盾和阶级矛盾此起彼伏，社会危机日益加剧。“为了摆脱对外赔款和镇压农民革命而造成的财政困境，清政府加紧了对蒙古地区的搜刮勒索，不仅加重了对牧民群众的经济负担，而且还从封建王公那里夺取剥削的收益。在这样的形势下，清政府对蒙古地区原来的统治秩序很难继续下去，不得不对蒙古的政策有所调整和改变。”

1901年，清政府颁布上谕要求在朝为官的军机大臣、大学士、六部、驻外使臣、各省督抚，“各就现在情弊，参酌中西政治，举凡朝章国政、吏治民生、学校科举、军制财政，当因当革，当省当并，或取诸人，或求诸己，如何而國势始兴，如何而人才始盛，如何而度支始裕，如何而武备始修，各举所知，各抒己见，通限两个月内，详悉条议以闻。”1902年，绥远城将军信恪上奏改练新军、筹备学堂，蒙古地区也开始了新政改革的计划，清政府为了更加深入的了解蒙古地区的实际情况，派了大批官员前往蒙古地区考察。

1906年，清政府派肃亲王善耆携随从人员三十余人由北京出发，赴蒙古地区东部考察。东三省总督徐世昌也在1908年凑请设立了东三省蒙务局，统一管理东三省蒙地的改革事宜，“东三省蒙务局的成立，标志着东北新的蒙政体制一统筹体制的形成。”

1906年理藩院改称理藩部，调整原有的机构设置和职能，新设调查、编纂两局，附属领办处，开始着手筹备对蒙古地区的实行新政的事宜，组织人员对蒙古地区的政治、经济、文化、教育、社会、军事、地理、自然资源等一系列的调查活动，为实行新政打下了基础。

二、蒙古地区实行新政的主要内容

1.移民实边

自清朝中后期开始，尤其是进入近代以后，清朝国力日渐衰微，对蒙古边疆地区的控制能力受到了严重的威胁，无法进行有效的统治，而外部侵略势力也开始渗入到蒙古地区，大大激化了以往积累的民族矛盾和阶级矛盾，为了改变这种被动局面，清政府迫于形势压力，只好改变原来的“蒙禁”政策，允许内地汉民进入蒙古地区开垦荒地，尤其是在《辛丑条约》签订之后，清政府更加希望通过汉族移民来充实边境，以此解决财政困局和边地危机。

1901年，时任山西巡抚岑春煊上书，建议“筹议开垦蒙地”，“任命兵部左侍郎贻谷为督办垦务大臣，赴绥远督办包括察哈尔在内的整个内蒙古西部垦务。与此同时，东北三将军和热河都统也陆续在所辖内蒙古东部各蒙旗全面开始官放蒙地，垦丈内蒙古东部地区。从此，清政府在内蒙东西部开始了全面放垦时期。”为了迅速在蒙古地区开垦土地，以垦务大臣兼理藩院尚书衔绥远城将军贻谷，节制沿边各道，设清丈局和东路垦务公司，丈量察哈尔左翼四旗（包括张北、独石、多伦三县）和右翼四旗（包括丰镇、凉城、兴和、陶林四县）的土地;在包头设西盟垦务总局和西路垦务公司，丈量乌兰察布盟六旗、伊克昭盟七旗及王爱召等东西地的地亩;设查地局丈量土默特旗地亩;设台站地亩局丈量河东西十二台驿站地;设牧场局清理归化城八旗牧场地。

蒙古东部地区也开始了丈量了工作，放垦出的有哲里木盟科尔沁右翼前中后三旗、扎赉特旗、杜尔伯特旗、郭尔罗斯两旗等广大地带。“据不完全统计，新政10年中，清政府在哲里木、昭乌达两盟共放垦蒙旗土地330余万垧另1.6万余顷。”

蒙古土地被放垦以前，蒙古王公贵族将土地私下租给流入当地的汉族农民耕种，以此来收取租金，垦熟后每年收取地租，不向清政府交纳田赋。而清政府实行“移民实边”后，土地要丈量，无论是否开垦过，都要逐亩一次征收押荒银，垦熟以后，每年征收岁田赋，实际上清政府通过圈垦牧场和丈量农田，实施对蒙旗土地的最高所有权。

2.行政建制改革

自1840年鸦片战争后，中国门户洞开，随着外国资本主义势力侵入中国，蒙古地区也成为了英、日、俄等国的觊觎目标，边疆危机日益严重。与此同时，蒙古地区内部也因为阶级矛盾、民族矛盾的此起彼伏，使得整个蒙古地区动荡不安，蒙古王公贵族的离心倾向日益凸显。内忧外患严重的冲击到了清朝原有的统治秩序，“因俗而治”的方针已经不能适应清朝统治者的需要了，所以为了解决这样的危机，清朝开始改变原有的治蒙政策，考虑把蒙古地区纳入到与内地一样的治理体系，即建立行省制。

1905年姚锡光提出，应该将外蒙古分成车臣汗、土谢图的东省，扎萨克图、赛音诺颜的西省，科布多、唐努乌梁海的北省三个省，内蒙古分为东西两省。1905年10月，给事中左绍佐则拟请“以热河、绥远城皆列为行省”。1906年，时任两广总督岑春煊向清政府上《统筹西北全局酌拟变通办法折》，里面提到了筹边改制的重要性，应当加强西北防务力量，并提议设立绥远、热河、察哈尔三个行省。热河都统廷杰也赞同左绍佐的建议，1907年他上奏清政府，“应当依照左绍佐的意见，以承德、朝阳二府两盟之地，再隶以张、多、独三厅，围场一厅，以及察哈尔迤东各旗地，设立热河省，‘以为畿辅左臂;以丰镇右翼四旗，以及归绥道所属归化、萨拉、齐托克托城、和林格尔、清水河五厅，武川、五原、东胜三厅，乌、伊二盟，阿拉善一旗为绥远省，‘以为畿辅右臂。等到一切整理就绪，再将外蒙古改设行省。”1907年察哈尔都统诚勋上奏，提议将察哈尔以及绥远城、热河改为行省，另外把直隶宣化府和山西大同府的有关地方接由察哈尔省管辖。绥远城将军贻谷提议，按照岑春煊的方案进行，强调了绥远城改建行省的重要性。

在上述各种改革方案的提出之后，清政府以“费巨事繁，难以猝举”为由，否定了归化城副都统三多将蒙古分建四部的提议，选择了在内外蒙古设立行省的提议。在后来的实际进程中，清政府又暂缓了在外蒙古设立行省的计划，先在内蒙古设立了绥远、察哈尔、热河三省。经过此番改革，内蒙古地区行政建制也由原来的盟旗制逐渐变为盟旗制与州县制并存的二元行政管理体制，旗管蒙人、县管汉人，扎萨克的自主权也为清朝地方官所取代。

三、蒙古地区实行新政的主要影响

由于清政府所实行的以移民实边为先导，广设州县，进而建立行省的这一套改革措施，影响到了蒙古社会各个阶层的利益，遭到了蒙古王公贵族和下层平民百姓的强烈抵制和反抗。

大量的内地汉民涌入到蒙古地区，与当地的蒙民开始了争夺土地的激烈斗争。新开垦的土地有的是在原先蒙民牧场上改造而来的，也有的是在荒地上进行重新耕作。这样，就使得蒙民的生存受到了极大的威胁，原先依靠牧场、草地进行畜牧业生产，是蒙民的主要生产活动，而现在大量的土地被开发为农耕地，使两者之间的关系日趋紧张。

失去土地的底层民众自然对统治阶级不满，反抗运动此起彼伏，动摇了蒙古王公和清政府的统治。从1902年开始，内蒙古各地掀起了抗垦武装反抗运动，“1904年，准噶尔旗、郡王旗蒙古族人民进行武装抗垦斗争。到1905年，各支抗垦队伍共一百余人聚集起来，在协理台吉丹丕尔的领导下攻打垦务局，驱逐垦务官吏。1905年，杭锦旗蒙古族人民在厂汉卜罗领导下进行武装坑垦。1906-1909年，哲里木盟郭尔罗斯前旗蒙古族人民进行武装抗垦。”

同样的，蒙地放垦也严重影响到了蒙古王公贵族的既得利益。蒙地的丈量、压荒银的收取，都是由清政府派遣垦务大臣和当地的将军、都统来执行，完全把蒙古王公排斥在了一边。之前，他们对蒙旗土地有着很大的自主权，所以他们便把土地租给农民，以收取租银，收获颇丰。蒙旗土地被放垦后，原先各扎萨克蒙旗拥有的自行开垦、收取租银的权力也被各地州县官员所掌握。这样一来，便遭到了蒙古王公和贵族阶级的一致反对，有些地方难以推行蒙地放垦政策，就是和他们的抵制有关。

原先的蒙古地区实行盟旗一元制，在筹蒙改制以后，便形成了盟旗制与州县制并存的二元制，这样的局面，也对民国时期的内蒙古行政建制奠定了基础。“盟旗体制与省县体制，有根本性质上的差异。省县是科层制，是开放型的，盟旗是封建制的，是封闭的，与蒙古王公贵族的世袭制连结在一起的。”蒙汉的交错分布，给行政管辖带来了诸多的困难，很难做到把蒙地、汉地分开管理，这样也就导致了许多问题的产生：旗县治权归属不明确，就是在一个小小的村子，也会同时被旗县共同管辖;一个地方出现了旗县两个同级的行政区划，自然就会有两套领导机构和办事机构，也就会产生办事效率低下、行政力量分散的问题。