煤层气土地复垦政策研究

李华　刘森　冯雪松　王阳　张二光

摘 要：随着我国社会经济的迅速发展，对土地和能源的要求日益紧迫，煤层气资源的开发利用弥补了我国能源的不足。然而，煤层气的开发却破坏了土地资源和生态环境。在我国耕地面积不断减少和环境不断恶化的背景下，土地复垦活动有重要的现实意义。针对煤层气土地复垦现状，本文从目前煤层气复垦中存在的主要问题进行分析，通过探究其原因，找出目前矿权区域内土地复垦存在的主要问题，从法规制度、组织监督等几个方面分析问题的成因，揭示土地复垦政策的不足，提出予以完善的建议和措施

关键词：煤层气;土地复垦;法律制度;建议和措施

煤层气分公司在沁水盆地矿权面积为834.371 km2。区内地形为丘陵山地、沟壑纵横，其中农田占45%，林区占40%，其他占15%。自2011年2月21日国务院颁布《土地复垦条例》以来，规定对生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人负责复垦。煤层气开采在为人类社会提供必要的生产和生活资料的同时，也对土地产生了严重的环境和生态问题。因此，煤层气分公司积极探索、创新土地复垦机制，加快土地复垦步伐。但是，由于人为原因、待复垦土地资源面积大、产建面积逐年增加，复垦工作依然面临严峻的形势。目前，煤层气分公司土地复垦率仅为10%左右，复垦任务十分艰巨。

1 煤层气土地复垦工作存在的问题分析

1.1缺乏统一的煤层气土地复垦法律

我国目前没有一部煤层气土地复垦的专门立法，有关煤层气土地复垦的法律规定只参照矿山企业土地复垦法律规定中。此外，对于生产三年以上的井及废弃井场的复垦工作协调、管理监督、复垦金额等问题也没有相关可参考的法规条款，缺乏可操作性，不适应煤层气土地复垦实际的需要。

1.2缺乏专门的复垦管理机构

由于煤层气土地复垦是一项涉及技术、组织和管理等的综合性系统性工程，涉及地方政府及乡镇、村、国土、林业等多个部门，土地复垦过程中涉及的权利关系容易产生利益冲突，往往会造成相关部门、乡镇之间缺乏合作与信息沟通，制约了土地复垦的顺利进行。因此，有必要建立一个权威主管部门来组织协调整个煤层气土地复垦工作，提高复垦的成效。

1.3复垦工作没有得到足够重视

虽然“十八大”严格指出节约用地，加大环境保护。一些地方官员也已经意识到土地复垦工作的重要性，但在处理政绩观和科学发展，当前利益和长远利益的时候，往往坚持“以人为本，和谐为主”，对村民的一些要求存在宽宏心里，不愿开展复垦工作，对需要进行的土地复垦工作总是能拖就拖，造成企业复垦工作进展缓慢。

2 煤层气土地复垦的对策建议

2.1 健全复垦组织机构

为了协调和平衡各方利益，建议成立国家土地复垦管理办公室，统一实施和监督复垦，并且在省、市级地方也设立相应职能的复垦管理机构，垂直于国家土地复垦管理办公室管理，并明确界定国家和地方各级主管部门土地复垦的行政职能，赋予其独立的执法权。这种垂直领导的方式可以有效地防范地方保护主义。另外，煤层气土地复垦管理机构在贯彻执行土地复垦过程中，应给煤层气企业、其他公众留有足够的参与空间，让他们有一个发表意见的讲坛，在决策过程中充分发表自己的意见。确保土地复垦工作在手续办理、组织施工等方面顺利开展。

2.2 加强监督切实履行职责

强化国土资源管理部门在土地开发复垦中的重要指导作用和约束作用，明确各部门的职责，做到管理无漏洞、无重叠。一是在土地复垦方案审查、复垦竣工验收等环节上把关，建立健全日常监督制度，定期、不定期地对土地复垦方案的落实情况进行检查、指导和督促;二是对不履行土地复垦责任或不按要求完成复垦任务的企业追究其法律责任;三是对阻扰复垦工作正常开展的乡镇、村庄进行处罚，确保复垦工作正常进行。

2.3 建立复垦专项资金

要通过法规、政策来明确开发复垦的资金来源，把土地复垦资金列入生产成本和建设项目总投资，建立满足实际需要的复垦专项基金。专款专用，并建立一种有效机制来保证复垦专项基金的合理使用与管理。

2.4 实行土地分类复垦

煤层气分公司自2006年成立以来，排采井所占的土地状况也呈现出多样化，应当推行多元综合治理的土地复垦模式。对于已经停用报废或未利用的井场可直接全部进行土地复垦;对于三年以上正利用的井场以及新开井场将制定复垦计划、缴纳复垦保证金，促使煤层气企业边开采边复垦。

2.5 加强土地复垦技术攻关

土地复垦的技术水平将最终决定土地复垦的质量和效果。因此必须进行土地复垦技术的攻关工作。例如，进行有利于提高农业生产效益的生态农业复垦研究;利用生产和生活废弃物，进行固体废弃物充填技术的研究等等。在完成土地复垦工作的同时提高土壤肥沃度，便于种植物的成长。

3 总结

总之，我国目前正处于经济快速发展期，随着人口的不断增长和工业化、城市化步伐的加快，城市用地規模不断扩大，与之相对应的是农地大量向市地流转，导致人地矛盾变得越来越突出。加大煤层气复垦政策的监管力度，通过对土地进行复垦不仅可以增加土地的有效利用面积，缓解日益紧张的人地关系，而且还能改善土地的生态环境，提高土地利用的综合效益。保护人类赖以生存的环境和自然资源，实现人与自然的和谐共处。