铁路企业划拨土地管理和盘活的探讨

洪宇华

中国铁路上海局集团公司经营开发部

摘要：土地資源是不可再生资源，极其宝贵，划拨土地管理和盘活是铁路企业增收创效新的增长点。本文从划拨土地政策法规分析、处置方式分析、影响因素分析和盘活模式分析等4个方面阐述了意见和建议。

关键词：划拨土地;管理;盘活

近年来，中国铁路上海局集团公司紧跟铁路改革发展的新步伐，贯彻落实《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号）、《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号）精神，全面推进资产经营开发工作，围绕杭州艮山门动车所上盖开发、安德门货场铁路土地综合开发等百亿项目开展，重点加强企业划拨土地的管理和盘活，以“腾笼换鸟”的方式，优化经营业态，实现土地增值效益和资产溢出效益。

一、企业划拨土地管理政策法规分析

（一）管理原则。按照《土地管理法》规定，铁路企业划拨土地在保持既有生产、生活等使用现状的前提下，可以继续保留划拨使用;一旦改变土地用途，将以出让等方式进行有偿使用。

（二）划拨土地抵押。按照《划拨土地使用权管理暂行办法》规定，铁路企业以划拨方式取得的土地使用权不能单独设定抵押权，但如果以划拨土地上的建筑物作抵押的，则该划拨土地使用权可同时抵押。在实际操作上，以划拨土地上的建筑物和划拨土地使用权共同进行抵押的，金融机构较容易接受抵押行为，并且在办理土地使用权抵押登记时也较为顺利;如单独以划拨土地使用权办理抵押登记时，将被要求缴纳土地出让金。

（三）划拨土地出租。按照《划拨土地使用权管理暂行办法》规定，铁路企业划拨土地使用权单独出租，必须办理出让手续。因此，严格意义上，划拨土地使用权是不允许单独出租的;同时，《城市房地产管理法》指出，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。在实际操作上，部分地区已有配套文件出台，明确了划拨土地使用权出租上交收益程序和金额，从而实现了划拨土地出租的合法化。

1.4土地用途改变。按照《土地管理法》、《协议出让国有使用权规范》规定，经政府部门批准铁路企业可改变划拨土地用途，改变后的土地用途仍符合《划拨用地目录》的，继续以划拨方式使用，并办理相应用地手续，换发新的《国有土地划拨决定书》;改变后的土地用途不符合《划拨用地目录》的，将采取土地“招拍挂”或协议出让等方式有偿用地。

二、划拨土地的处置方式分析

（一）授权经营方式。国家将一定年限的国有土地使用权作价后授权国家授权投资机构（比如中国国家铁路集团有限公司）经营管理，授权投资机构可向其直属、控股及参股企业以作价出资（入股）或租赁等方式配置土地。此方式优点是缓解企业资金压力，企业获得授权书后，有权依法进行转让、出租和抵押等，并可通过联营、入股、置换、重组等多种形式盘活存量土地资产;缺点是授权经营后的土地使用权只能在本企业内部之间配置，如果转让给外部企业，则须补交土地出让金。

（二）保留划拨方式。企业拥有的土地使用权用途符合法定的《划拨用地目录》的条件下，经批准后可继续以划拨方式使用。此方式优点是企业没有资金负担;缺点是保留后必须符合《划拨用地目录》，如不符合，则无法继续按照划拨用地使用。

（三）作价出资（入股）方式。国家以一定年限的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依法对出让土地使用权进行转让、出租和抵押。此方式优点是降低企业资产负债率，壮大股本规模;缺点是如改变土地现有用途，则须补交土地出让金。

（四）土地租赁方式。企业与其他单位、部门及个人签订一定年限的土地租赁合同，并收取租金。此方式优点是操作流程简便，租赁期限可灵活设置，尤其适合短期和临时性用地;缺点是土地原始账面值作为长期待摊费用，土地使用权不作为资产入账，不能完全显示土地价值。

（五）土地出让方式。国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金。此方式优点是企业拥有完整的土地使用权，土地在受让年限内作为企业资产，可以自主经营和处置土地，并能得到土地资产增值收益;缺点是企业须一次性支付土地出让金，存在支付压力，同时，今后土地增值方面存在经营风险。

以上5种方式优缺点见下表。

表1 处置方式优缺点对比表

三、影响企业划拨土地收益的因素分析

（一）区位及自身因素。区位因素从宏观角度来看，是指宗地所在地区的自然条件与社会、经济条件;从微观角度来看，是指城市规划限制、交通流线设置、基础设施配备、环境质量把控等条件。区位因素的这些条件相互结合所产生的该地区特性，对该地区的宗地价格水平产生决定性的影响。自身因素是指仅仅影响宗地价格的因素，主要包括宗地位置、面积、形状、临街状况、周边业态、市政设施条件、土地使用类别等等。

（二）城市规划因素。城市规划对城市整体建设起着引导和调控的作用，规划指标限制对土地处置价格具有直接影响。企业不能因已持有用土地而忽视对城市规划的重视，应将待处置的土地作为库存商品去积极关注城市规划。一方面，政府部门可借助具有前瞻观念的城市发展商来完善城市规划方案。另一方面，企业可广泛整合社会资源，联合具有城市规划、区域经济发展规划经验的专家团队，对拟盘活地块规划的科学性和前瞻性进行充分论证，从而介入政府规划调整，并在符合科学论证的前提下，将地块规划为价值较高的商住用地性质，未来可获取较高的土地增值收益。

（三）处置方式因素。企业采取不同的土地处置方式，将直接决定土地处置的税务成本，所对应的处置收益也有所不同。因此，企业应充分结合土地处置的各种影响因素进行综合分析，并在此基础上选择合理的土地处置方式。

（四）与政府谈判博弈因素。各地政府对土地使用權转让的政策规定各不相同，存在一定的操作弹性，加之大型企业（例如中国铁路上海局集团公司）对地方经济发展具有一定的影响作用，因此，在土地处置上具有一定的政府谈判基础。通过政府谈判与沟通，企业可争取更多的优惠政策和财政支持，进而推动土地处置收益的整体提升。

四、企业划拨土地盘活的对策分析

（一）土地市场化转让模式。企业要将划拨土地使用权出售给新的土地受让人，企业须全额缴纳土地出让金后，即可在二级市场进行土地使用权自主转让，并将土地使用权证直接变更至受让人名下。此模式优点是依照转让协议即可完成交易，交易周期短;缺点是转让价格依据双方谈判，存在不确定性，并且转让税费较高。此模式比较适用于地块可规划或变性为商业、住宅用地，并且土地处置比较急迫，能够快速取得土地盘活收益。

（二）以股权转让间接转让土地模式。企业以土地使用权及其他资产投资成立新公司，然后将股权转让给其他开发商并取得股权转让收入，实现土地使用权间接转让。该模式主要包括公司分立和股权转让两个阶段，先将原企业进行改制分立为两家公司，一家仅拥有待处置土地房产，一家拥有人员、设备、业务、债务等经营性资产，然后对拥有待处置土地房产的公司进行股权转让。此模式优点是股权转让的税务成本较低;缺点是需与其他开发商不断进行谈判沟通，增加转让收入，同时，股权转让程序复杂，交易周期较长。此模式比较适用于当地政府给与的税收优惠政策不足，而且其他开发商接受转让的意向较强，能给予较为理想的转让价格。

（三）土地收储模式。土地收储是指各地政府国土资源部门依据当地土地利用总体规划、年度计划及城市总体规划，遵循法律程序，运用市场机制，通过收购、征收、置换等方式将分散在各土地使用者名下的土地集中起来，纳入土地储备，待具备供应条件后投入市场。企业土地收储属于市场型收储，即按照土地现状用途和条件进行市场评估，以评估结果为基础，确定收储价格。按照政策法规，土地收储必须基于公共利益，因此被收储企业将于当地政府开展博弈，补偿问题成为收储推进的核心问题。具体有以下两种实施方式，一种是先补偿后收储，政府对企业资产及搬迁损失进行评估，给予企业相应补偿后，收回土地使用权，后期土地收益归政府所有;此方式优点是无税务成本，缺点是须与政府多个部门进行沟通，沟通结果有不确定性;此方式比较适用于当地政府对城市规划控制性较强，且政府具备补偿企业损失的财政能力。另一种是“招拍挂”后返还资金，政府先收储土地，再通过“招拍挂”的方式出让土地后，将土地收益按一定比例返还给企业;此方式优点是合规性高，操作流程少，缺点是返还资金比例取决于政府财政能力;此方式比较适用于当地政府财政能力较弱的情况。

（四）土地开发经营模式。铁路企业根据《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号）要求，加大力度盘活铁路用地资源，在既有存量土地上进行综合开发经营。该模式与上述的市场化转让、股权转让和土地收储等三种模式相比，虽然在策划定位、规划调整、项目报批等前期准备工作上较为复杂，但为企业创造的经济价值相对较大。企业通过成本核算，认为现有需盘活的存量土地经一级开发后上市能获取更多收益时，可与当地政府部门协商，由企业完成土地一级开发，并进入土地二级市场进行自主开发或者合作开发。此模式优点是通过开发经营，完全取得土地增值收益;缺点是前期准备工作繁杂，且一级开发中涉及到的拆迁、安置等环节难度较大。此模式比较适用于土地市场发达地区，且待开发的存量土地市场前景较好。

以上4种模式分析见下表。

表2 划拨土地盘活对策分析表

五、结语：

随着高速铁路网由原来的“四纵四横”逐步拓展到“八纵八横”的格局，铁路企业划拨土地面积将越来越大，加强划拨土地管理和盘活已成为铁路建设可持续发展的重要支撑点和新的经济增长点，这是铁路发展的重要机遇，也是铁路企业所应承担的重要责任。做为铁路企业，应当全面把握当前铁路建设发展的有力契机，充分依据政策法规，推进资产经营开发，同步加强与政府部门的对接协调力度，争取政府部门支持，逐步建立健全划拨土地管理和盘活运行机制，确保实现土地收益最大化。