美国创新战略对我国加快推进创新型国家建设的启示

侯明

摘 要：在新一轮科技革命兴起背景下，世界各国纷纷加强创新发展战略布局，其中以美国政府制定的《美国创新战略》最为典型。在分析科技创新何以成为各国发展战略布局的核心和重点基础上，介绍了美国创新战略布局，总结了其创新发展战略的主要特点，发现美国创新战略以不断优化完善创新创业环境为基础，突出政府战略导向作用，坚持将制造业创新作为创新的核心，以把握未来科技和产业制高点的控制权。研究提出应在借鉴美国创新战略有益经验，重点构建适合我国国情的创新生态系统、提升科技创新竞争力、加大国家优先领域科技研究部署，推动以制造业创新能力提升为关键的创新战略布局。

关键词：创新战略;国家竞争力;创新型国家;制造业创新能力

中图分类号：F 423.2025-06

Abstract：Under the background of a new round of scientific and technological revolution，countries around the world have laid out innovative development strategies and layouts.Among them，the U.S.government has formulated the “A Strategy for American Innovation” as its representative.This paper analyzed why scientific and technological innovation has become the core and focus of the development strategy layout of various countries，and summarized the main features of the US strategy is based on continuously optimizing and improving the environment for innovation and entrepreneurship，which highlights the guiding role of government strategy，and takes manufacturing innovation as the core of technological innovation.General Secretary Xi Jin-ping pointed out in the report of the 19th Party Congress that Innovation is the primary driving force for development，Accelerating the construction of an innovative national strategy is an important deployment to implement innovation，It is a strategic support for the construction of a modern economic system.This paper proposed that we should learn from the useful experience of the US innovation strategy，focus on building a science and technology innovation ecosystem that suits Chinas national conditions，enhance the competitiveness of science and technology innovation，increase the deployment of scientific and technological research in the national priority areas，and promote the innovation strategy that focuses on the improvement of manufacturing innovation capability.

Key words：national innovation strategy;national competitiveness;innovative country;manufacturing innovation capability

0 引 言习近平总书记在党的十九大报告中指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标，为此需要贯彻新发展理念，加快建设创新型国家，不断增强我国经济创新力和竞争力。早在2016年9月召开的二十国集团领导人杭州峰会上，通过了《二十国集团创新增长蓝图》和《2016年二十国集团创新行动计划》，承诺将创新置于突出位置，通过抓住技术创新突破引领全球经济增长的历史性机遇，从根本上寻找世界经济持续健康增长之道。

而在此之前，面对新一轮科技革命和产业变革，各国纷纷出台国家创新战略，以保持和强化国家创新竞争力。早在2009年美国政府发布了《美国创新战略》，虽然经过2011年和2015年两次修订，但始终坚持将科技创新作为促进美国经济增长、提升美国竞争力的重大战略部署。欧盟在2011年公布了以科学技术创新为主的《2020战略创新计划》，明确将创新做为促进经济增长和社会发展的重要手段。2010年，德国联邦政府通过了《思想 创新 增长——德国2020高技术战略》，提出德国政府将依靠研究、新技术和扩大创新，以激发德国在科学和经济上的巨大潜力，2013年，又推出《德国工业4.0战略计划实施建议》，以支持德国在工业领域新一代革命性技术的研发与创新。2011年，英国政府出台《以增长为目标的创新与研究战略》，提出政府要采取措施完善创新体系建设，发挥创新生态系统的整体效能，支撑经济增长和社会可持续发展，2014年又发布了《我们的增长计划：科学和创新》战略文件，把科学和创新置于英国长期经济发展计划的核心位置，确保使英国成为全球最适合科技和商業发展的国度。日本政府于2016年发布了《第5期科学技术基本计划（2016—2020）》，确定了日本未来5年科技创新发展的路线图，意图成为大变革时代科技创新的领头羊。2015年5月，国务院印发了《中国制造2025》，这是我国实施制造强国战略第一个10年的行动纲领，提出通过强化创新驱动和政策激励，促进我国制造业向智能化、绿色化和服务型升级，加快建设制造强国。2016年5月，中共中央国务院印发了《创新驱动发展战略》，强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，要以高效率的创新体系支撑高水平的创新型国家建设，推动我国经济社会发展动力根本转换。创新驱动发展已成为各国提高国家竞争力的路径选择，无论是发达国家还是发展中国家，要想在全球创新竞赛中抢占优势，必须重视和加强创新战略部署，特别是作为世界第一科技强国的美国，创新战略凸显了美国依靠科技创新保持世界领先地位及推动经济增长和繁荣的意图。正如十九大报告所指出的，创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。跟踪把握以美国为代表的发达国家科技创新战略，对我国加快建设创新型国家战略部署落实，增强我国经济创新力和竞争力有重要借鉴意义。1 创新何以成为各国发展战略布局的核心和重点

进入2017年以来，世界经济出现了复苏的迹象，但经济增长的力度低于预期。持续低迷的全球经济发展态势，以及日益频发的社会和环境事件，成为各国政府治理面临的新挑战。而由贸易、投资、金融等经济活动全球化催生的科技全球化，加速推动创新资源在全球范围内的优化配置，催生出新一轮科技革命和产业变革。在此背景下，无论国家创新战略布局、产业培育和投资方式都表现出了鲜明的创新引领特征，特别是创新引领成为各国政府培育经济增长新动能、抢占未来竞争制高点、打造新竞争优势的关键举措。

1.1 创新成为全球经济增长的重要动力虽然近年来全球经济呈现复苏迹象，但深层次、结构性问题没有解决，寻找新经济增长点、解决内生增长动力不足、提高劳动生产率成为各国面临的重要挑战。在外部来看，由于全球经济的疲软，出口萎缩，刺激国内需求成为政府推动经济增长的主要手段;在内部来看，在经济不景气的背景下，企业投入创新的资金和积极性下降态势明显。联合国教科文组织（UNESCO）发布的《科学报告：面向2030年》显示，全球大多数国家现都已认识到科技创新在实现长期可持续发展方面起到的重要作用。历史已经表明，创新是经济发展的发动机，是一个国家的进步和发展最重要的因素之一，重大原始性科技创新及其引发的技术革命和进步成为产业革命的源头，只有不断提升科技创新能力，才能使经济建设和社会发展不断迈上新的台阶，真正实现可持续发展。

1.2 创新成为提升国家竞争力的重要举措面对日益激烈的国际竞争，创新成为世界各国政府提升国家综合国力和竞争力的共同选择。由世界知识产权组织（WIPO）、康奈尔大学及英士国际商学院（INSEAD）联合编写的《2016年全球创新指数》（Global Innovation Index，GII）报告指出，创新以及创新政策在国家经济增长和发展起着至关重要的作用，创新能力已成为国家竞争力的重要体现。随着经济全球化和科技全球化深入发展，发达国家及其跨国公司技术和资本优势地位受到冲击，它们对世界市场特别是高技术市场的垄断不断被打破;另一方面，发展中国家如果不能提高创新能力，与发达国家差距会进一步拉大，甚至会出现被完全边缘化的后果。

1.3 产业创新成为创新发展的核心目标随着生产国际化深入推进和产业分工在全球范围内进一步细化，科技创新呈现出与产业创新紧密结合的新特点，抢占未来产业发展制高点成为各国创新发展的核心目标。原有的发端于产业价值链上的竞争已演进为产业创新能力的竞争，产业创新成为科技创新的关键。一方面各国瞄准科技前沿领域部署实施创新战略，加快培育新兴产业的发展，特别是在有望形成新产业的领域加大创新资源的投入，以抢占先机;另一方面瞄准国际产业分工格局的新变化和市场新需求，加速推进科技前沿技术与传统制造业的结合，通过创新发展推动产业转型升级，提升产业创新能力。

1.4 促进创新发展的环境发生了深刻变化以开放、协作、共享为特征的创新组织模式加速形成，创新生态系统逐渐优化。原有的国家负责战略规划、营造创新环境、投入创新资金和经费，高校、科研机构和企业等各类创新主体完成创新任务的措施和机制已难以满足新要求。各国政府在保证创新基础要素投入的同时，采取各种措施降低个人、私营部门参与创新门槛，激励全民创新，以发挥全社会民众的聪明才智。政府数据、科技资源的开放共享，产业共性技术开发利用，推动政府、科研院所、企业、市场、社会公众协作创新水平日益提升。产业创新也不满足于提高新产品和新工艺开发，而是建立形成新的工作方式和合作方式。

2 美国科技创新战略框架和成效2015年10月，美国政府发布了升级版的《美国创新战略》，这是美国政府在2009年版、2011年修订版的基础上，对创新战略做出的再次调整和完善。新版创新战略是美国为顺应后危机时代创新态势新变化及应对新挑战，确保美国持续引领全球创新经济、开发未来产业以及协助美国克服经济社会发展中遇到的各种困难而做出的战略新调整。

2.1 美国创新战略框架

2.1.1 美国创新战略的目标

创新是美国经济增长的源泉，是保障美国在更长时间内领导世界、创造高质量就业岗位和未来几十年持续繁荣的强有力手段。美国创新战略旨在打造创新型政府，营造全社会广泛参与创新活动，构建形成美国创新生态系统。该系统不再单纯聚焦科技投资和新技术研究开发，而是将美国打造成由技术、政策、产业、投资等多种驱动力支撑的超级创新大国。为此，创新战略提出3大目标：一是加强对科技研发和经济增长建设投资，创造高质量工作岗位和保持经济持续增长;二是发展智慧城市等科技发展优先领域，维持美国科技创新领导者地位;三是打造具备创新意识的联邦政府，为私营部门创新提供更好的环境，优化资源配置，向人民提供创新性的政府服务。

2.1.2 美国创新战略的关键要素围绕创新战略目标，提出了6大创新战略关键要素。涵盖了政府部门、公共机构和私营部门，以在政府、市场、公众等多方面营造和培育美国人的创新意识，促进创新突破，保证战略目标的实现。

1）投资创新基礎要素。美国创新生态系统不仅需要具有远见和冒险精神的企业家，也要求联邦政府在创新基础要素方面进行投资。包括对基础研究领域持续投资，以保持美国经济竞争力和经济增长;加强对科学、技术、工程和数学（STEM）教育投入，以确保人才支持;为移民扫清障碍，以促进创新经济发展;建设先进数字基础设施等。

2）激发私营部门创新。美国创新战略认为私营部门R&D投资对于保持经济持续增长、创造就业机会和提高社会生产率至关重要。包括加强对研发税收减免，为美国企业创新提供可预期的、强大的动力;政府致力于确保美国拥有创新所需的框架条件，确保所有美国人的创新创业都成功的希望;完善有利于创新的市场条件和规则，支持企业将创意推向市场;向创新者开放联邦数据，激励私营部门创新，以推动科学发现和促进经济增长;推动联邦资助的研究成果商业化;支持区域创新生态系统发展，消除市场准入障碍，扩大知识产权保护，帮助美国创新型企业参与国际竞争。

3）激励全民创新。政府采取措施激励更多美国人成为创新者。包括通过奖励措施激发美国人民参与创新创造，将奖励措施作为政府各部门的标准工具;通过支持创客、众筹和全民参与科学等措施充分挖掘创新者的聪明才智，确保美国人不论其背景如何都能参与到21世纪的创新经济中。

4）创造高质量工作岗位和保持经济持续增长。技术创新是美国经济增长的主要源泉，政府将采取行动，建设包容性创新经济，以确保优先领域在就业和经济增长中的作用。包括实施美国先进制造业发展计划，帮助发展美国在传统科技产品和高技术产品方面的优势地位;确保美国发明的产品能在美国制造，支持制造业新创企业，提高美国小企业和整个制造业创新链的创新潜力;投资于未来的产业，政府对有望带来具有广泛经济影响的革命性新技术给予投资。

5）向人民提供创新的政府服务。通过人才、创新思维和技术手段的适当结合，美国政府向民众提供更好的服务。包括利用创新手段解决公共部门的问题，提高解决问题的能力，提高政府服务的效果和灵活性;通过联邦实验室创新网络激励和帮助推动联邦各部门的创新文化;通过提供更有效的数字服务改进政府服务;建立和利用实证来推动社会创新。

2.1.3 美国创新战略的优先发展领域美国政府一直认为要解决国家和世界经济、社会发展面临的各种挑战，关键在于加强对创新的投资，确保在国家确定的优先领域产生变革性成果，从而实现国家战略目标。包括对健康、能源、可持续发展、教育、经济机会、国家安全和人类的探索等前沿技术领域加大研发投资力度，应用科学、技术解决国家或全球发展的问题。为此，2015年的美国创新战略提出了十大优先领域的愿景、面临的挑战和未来的发展道路。

2.2 美国科技创新战略效果分析自2015年以来，美国经济稳步复苏，在发达国家中表现优异。GDP增长率由2009年的负2.8%增长稳步回升，2015年高达2.6%，连续8年年均增长率达到2%.而失业率从金融危机时的超过10%降至2016年底的4.6%，同时，工资水平加速上涨，美国消费者信心达到近年来最高水平，标志着美国创新战略确定的推动经济增长提高就业的目标基本实现。美国创新和制造业竞争力表现优异。从世界银行公布的2016年全球制造业GDP数据分析来看，虽然制造业仅占据美国GDP的12%，但却是美国经济繁荣的重要引擎。根据美国国会预算办公室的统计，制造业企业雇佣了美国经济中60%的研发人员，美国制造业企业的创新速度是其他行业企业的两倍。由康奈尔大学、英士国际商学院（INSEAD）和世界知识产权组织编制的2017年全球创新指数显示，美国依然是世界上最具创新力的国家之一。德勤公司和美国竞争力委员会发布的2016全球制造业竞争力指数报告显示，虽然中国目前是最具竞争力的制造业国家，但美国制造业竞争力持续提高，已从2010年的第4名上升到2013年的第3名，2016年升至第2名。

3 美国科技创新战略的主要特點

3.1 突出政府战略导向作用美国政府更加注重对创新发展战略的顶层设计，不仅重申联邦政府在投资创新基础要素方面的重要作用，而且通过多项政策措施激发私营部门创新的动力、激励全民创新。通过创新手段提升政府服务创新的能力，将创新政府服务与促进国家优先领域重大突破、创造高质量工作岗位和持续经济增长并列。

3.2 持续强化创新基础要素投入力度高度重视研发和创新的基础条件建设，通过加强基础研究领域投资、加大和保持对高质量教育的投入、投资建设21世纪先进的物质基础设施和投资发展下一代数字基础设施等4个方面的投资力度，不断增加基础研究和教育、科技人才、基础设施等方面创新要素的供给，以推动美国科技创新战略目标的实现，确保美国科技创新领先地位。

3.3 不断优化完善创新创业环境为了进一步挖掘创新潜力，提出“建设包容性创新经济”，将创新的参与者和受益者扩大到社会全体，通过开展包容性教育、提供便利的创客空间和创业激励措施、改善整个创新生态系统，使更多的美国人成为创新者。提出支持区域创新生态系统的发展，通过确保创新活动所需的基本条件，营造良好的创新环境，激发全社会和私营部门创新活力。

3.4 牢牢把握未来科技和产业制高点的控制权将利用科学、技术和创新解决国家或全球性问题作为美国将要应对的“大挑战”，积极倡导和鼓励企业、基金会、大学和其他组织与政府一道发现和应对“大挑战”。通过对健康、能源、可持续发展、教育、国家安全等领域的投资，在2011版《美国创新战略》提出的先进制造、清洁能源、纳米技术、生物技术空间技术、卫生保健等相关技术和教育技术基础上，进一步提出精准医学、脑计划、智慧城市、先进交通等新领域，以确保美国在前沿技术领域和战略性产业领域始终保持领先和控制权。

3.5 坚持将制造业创新作为科技创新的核心通过将美国在科技创新上的领导地位和生产领域竞争力有效衔接，构建形成美国制造业新的优势来源。提出重建先进制造“产业公地”，为产业创新提供相关能力和知识资源，不断推进“美国国家制造业创新网络（NNMI）”计划，汇集企业、联邦机构、大学和其他各方力量，培养掌握高技能制造业劳动力队伍，帮助企业开发和利用这些技术。继续围绕制造业前沿领域，建立增材制造（3D打印）、下一代电力电子、轻型和现代金属制造创新、数字制造和设计创新、高级合成材料、光子集成制造、智能制造、柔性混合电子等，以促进美国制造业的技术创新和成果转化，提升美国制造的竞争力。

4 美国创新战略对加快推进我国创新型国家建设的启示

习近平总书记指出，当今世界，科技创新已经成为提高综合国力的关键支撑，成为社会生产方式和生活方式变革进步的强大引领，只有拥有强大的科技创新能力，才能提高我国的国际竞争力。十九大报告指出，我国已进入全面建成小康社会决胜期，要着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，而要实现十九大提出的创新型国家建设目标，我国可学习借鉴美国创新战略经验做法，构建适合我国国情的创新战略生态，继续完善创新机制、释放创新活力，不断提升以制造业为代表的实体经济的创新能力。

4.1

加强科技创新战略部署落实，构建适合我国国情的创新生态系统

以提升我国创新竞争力为目标，加快推进创新型国家、创新驱动发展战略和中国制造2025等战略部署，进一步优化创新资源配置，完善创新创业基础条件，建立形成科技创新资源合理流动的体制机制，建设适合我国国情的创新生态系统。加强对基础教育、研发长期稳定的投入，以满足新时代条件下经济社会发展需要;推进创新型政府建设，发挥政府在科研投资中的战略导向作用，优化大众创业、万众创新政策环境，为公众参与创新创业提供便利和机遇;通过税收优惠、政府采购、激励性奖励措施激发企业创新活力;进一步加大知识产权保护制度，最大限度用好全球创新资源，全面提升我国在全球创新格局中地位，幫助企业开拓和进入国际市场，提升产品和技术的国际竞争力。

4.2

坚持开放创新与自主创新相结合，提升科技创新竞争力

利用当前全球化条件下创新资源要素在全球范围内流动的有利条件，坚持开放创新和自主创新相结合。继续引进、消化和应用先进技术，培育一批掌握核心技术能力、集成创新能力强的创新型企业;发挥我国制造业规模大、基础条件好和消费市场广阔的优势，把引进创新、集成创新、局部创新、原始创新有机结合，不断提高自主创新能力;推动制造业创新中心、智能制造工程、高端装备创新工程等共性关键技术平台建设，培育和锻炼形成一批高水平研究队伍和研究人才，推进原创性技术、共性技术及战略性关键技术的研究开发;发挥“一带一路”倡议的引领作用，通过国际产能合作支持有条件的中资企业实现跨国经营，促进制造业“走出去”。

4.3

加大国家优先领域的重大科技项目部署，扭转科技创新以跟踪为主的局面

发挥我国新型举国体制的优越性，集成跨学科、跨领域的优势力量，加快突破重大核心技术。在国家战略优先领域率先实现跨越，为产业技术进步积累原创资源，尽快形成我国高科技创新高地。围绕涉及长远发展和国家安全的“卡脖子”问题，集中科技资源和力量进行攻关;加大对空间、海洋、网络、材料、能源、信息、生命等领域重大基础研究和战略高技术攻关;加强对基础、前沿科技领域的战略部署，加大对高风险高回报研究的支持;充分利用信息通信技术潜力，抢抓数字化、网络化所带来的机遇，在信息物理系统、智慧城市、人工智能等新技术的发展方向取得率先突破，促进技术研发与市场的紧密结合，推动研究成果的商业化。

4.4

瞄准先进制造技术和未来产业，坚持以制造业创新能力提升作为科技创新的核心

抓住新一轮工业革命蓄势待发的有利时机，把发展和提升优势产业创新能力作为科技创新核心。推动我国制造业从价值链的低端向中高端、从制造大国向制造强国转变，让制造业创新成为拉动经济健康发展的核心动力。引导资本向新能源、新材料、电子信息通信、先进装备制造等我国比较优势明显的新兴产业集聚，加快产业成长步伐;完善激励政策措施，鼓励相关产业企业对新技术、新发明加快研发、迅速转化，率先进行产业化和商业化应用，发挥中国市场空间巨大的优势，以市场需求带动产业发展，实现跨越式发展。

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（责任编辑：严 焱）