对土地储备专项债券问题的思考

裴海平

摘要：有效运用土地储备专项债券，无论对地方政府土地储备融资行为的规范和融资需求的保障，还是地方政府债务风险的防范和专项债券管理的完善，都具有至关重要的作用，对于未来建设交通运输和市政建设等相关的重点领域新品种专项债券的发行，都具有重要的现实意义。

关键词：土地储备;专项债券;问题

一、土地储备及土地储备专项债券有关内容

（一）土地储备

土地储备是指地方政府为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，由国土资源管理部门依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构负责实施。土地储备机构需依据土地利用总体规划、城市总体规划和土地利用年度计划，依照法律程序，运用市场机制，通过各种方式将国有建设用地集中起来，纳入政府储备，进行必要的基础设施配套等前期开发，再由地方政府有计划、有序地投入市场，从而有效保证建设用地的市场供应和调控。

（二）土地储备专项债券

土地储备专项债券是一种市政收益债，是“在借鉴和比较主要市场经济国家地方政府融资模式经验的基础上，立足我国国情和实践而发行的”地方政府债券。其基本模式是地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还。

二、土地储备专项债券的相关问题

（一）省级国有土地储备机制存在弊端，影响了土地收储开发的效果。

现行法律规定，对土地实行属地管理。国有土地在收储、开发和供应等环节涉及的土地报批、规划调整、征地拆迁和土地供应等事项均由市（县）主导或把控。但有些市（县）频繁调整土地规划用途，或对征地拆迁工作不够重视，造成收储开发推进缓慢，甚至无法按时间要求形成实际支出，增加了资金的时间成本，降低了专项债券带来的效益。

（二）债券额度分配机制存在弊端，影响土地储备事业的均衡发展。

根据现行土地储备专项债券管理办法，省、自治区、直辖市为土地储备专项债券的发行主体。设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区级政府确需发行土地储备专项债券的，由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。但目前实施土地储备的都在市县一级政府，省级政府在财政部批准本省的债券额度内可根据各地市的情况，调整个地市的专项债券额度，往往是经济发展较好，具有较高偿债能力的地市获得的额度高于处于发展积累阶段，财政基金预算实力不是十分雄厚的地市，而这些地市对于该项资金的需求更加迫切，这就会形成一定的恶性循环，财政资金少造成偿债能力低，无法获得更高的专项债券用于土地储备，土地储备对财政的支撑力度降低。

（三）使用土地储备专项债券的对应项目，存在沉淀资金的可能性

实际工作的过程，土地完成征收——储备——出让这一周期大部分项目在一年左右就可以完成，而土地储备专项债券目前分为3年期和5年期，而偿还债券的期限还没有到，又由于要求对应项目，造成目前无法進行循环使用。土地储备专项债券管理办法虽然已经规定发行土地储备专项债券时，结合土地出让收入的情况，可以将债券本金偿还提前的条款进行约定。但是，债权人从利息收益的角度进行考虑，还款约定提前，不一定会接受，造成资金沉淀，没有实现资金效益最大化。

三、完善土地储备专项债券制度的相关措施

（一）解决好土地储备资金需求问题

土地储备专项债券是今后土地储备融资的主要来源，要认真遴选，做实项目。专项债券要“先有项目、后有额度”，确保下达额度当年可发行，严格控制债券资金结转结余，避免债券发行流标触发重大债务风险事件和债券资金闲置。申报债券项目应当符合土地利用总体规划和城乡规划，已确定项目土地的规划用途和规划设计条件，应当有稳定的预期偿债资金来源。同时，项目应纳入当地土地储备计划，并已开展土地储备工作，本级政府已投入部分收储资金。

由于土地储备资金需求量较大，通过政府性基金预算和发行地方政府土地储备专项债券难以解决的，可通过办理政府购买服务和政府采购等有关手续，充分发挥各级土地储备运营公司作用，明确承接主体，引进社会资本，支付一定的服务费用。

（二）做好重点项目的土地储备

所谓重点项目是指党中央、国务院确定的精准脱贫、生态文明建设和环境保护、乡村振兴、农村人居环境整治、深度贫困地区贫困村提升工程等重点领域以及“一带一路”建设等国家重大区域发展战略的项目。以河南省为例，全省要紧紧围绕国家“一带一路”建设规划、布局和目标，加快以区域性经济贸易、科技创新、金融服务和人文交流为重点，做好土地储备工作。

（三）调整土地储备收益分配方式

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，转变经济发展方式、优化经济结构、转换增长动力，必然导致商业用地和住宅用地比例下降，基础设施用地、公益事业用地和工业用地比例上升，扣除各项土地计提基金、土地储备及前期开发成本，土地储备纯收益大大减少，土地储备能实现片区（区域）收支平衡略有收益就算比较好的。

（四）统筹管理土地储备专项债券发行空间

财务部“根据土地储备融资需求、土地出让收入状况等因素，确定年度全国土地储备专项债券总额度”，同时，“各省、省级、直辖市年度土地储备专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排，由财政部下达各省级财政部门，抄送国土资源部”。通过实施这种创新的土地储备专项债券管理模式，统筹调度各地专项债券发行空间，合法合规地保障地方政府土地储备资金的合理需求，防止其无序扩张债务规模以及由此产生的债务风险。

（五）抓好规范全区土地储备业务转型发展工作

深化土地储备综合监管，坚守国土资源领域不发生因土地储备融资而引发的系统性金融风险的底线，做好引导和规范2018年土地储备专项债券发行管理工作，谋划2019年土地储备专项债券发行准备工作。落实国家乡村振兴战略，探索建立乡村集体建设用地土地储备工作机制，利用土地储备等市场化手段支持地方经济发展，促使全区土地储备业务转型发展工作。

（六）积极推进和完善区县合作储备新模式

推进区县合作储备模式研究，出台配套政策，重点抓好区县合作项目，确保项目合作成功，形成在省级范围内可复制、可推广的模式和经验。充分发挥省级土地收储平台在资金、用地指标、人力等方面的优势，加强与市（县）合作，互促共赢，做大做强省级国有土地储备。

（七）压实各方的工作职责

现管理使用国有土地资产的省级各单位（部门）只有占有、使用和管理权，没有处置权。根据土地储备工作需要，建议在保障原用地单位生产生活和事业发展的情况下，应坚决服从资产调配和处置决定。压实地方政府的责任，明确地方政府在国有土地资产处置中的权责关系，将土地储备的具体任务下达到有关部门和所在地的市（县）政府，同时纳入省级年度考核，落实督查责任。

四、结语：

土地储备专项债券由省级政府发行， 实行总额度控制， 纳入政府性基金预算管理， 并由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备， 必须与项目挂钩等。这些政策规定的出台不仅是土地管理制度进一步深化改革的表现和探索， 有助于土地市场进一步持续健康地发展。同时， 这些制度对防范地方债务风险， 强化中央对地方的监管有重要作用， 也是加强国家宏观调控， 实现政府职能转型， 促进社会优化资源配置的有力举措。

参考文献：

[1]关于土地储备专项债券问题的探讨[J].张峥，杨红，彭茹燕.  中国土地.2018（01）

[2]土地储备专项债券开启融资新模式[J].魏晔.  山西财税.2017（06）