对云南省民族教育立法完善的思考

刘桂霖　鲍路路

摘  要：云南省是我国的少数民族大省，民族教育是其教育发展进程中至关重要的一部分，随着“依法治教”的深入推进，云南省的民族教育立法也取得了可喜的成绩，但是，在进步的同时也面临着不容忽视的问题。本文依据云南省现行的民族教育的相关法律法规，结合云南省民族教育的实际情况，并对比其他省市的民族教育立法现状，分析云南省现行的民族教育法规中存在的问题，并提出相关建议。

关键词：云南  民族教育立法  民族教育条例  民族自治

云南省，地处祖国西南边陲，东与广西壮族自治区和贵州省毗邻，北以金沙江为界与四川省隔江相望，西北隅与西藏自治区相连，西部与缅甸相邻，南部和东南部分别与老挝、越南接壤。据云南省统计局官网发布的2018云南统计年鉴中的数据可知，截至2017年末，全省人口总数为4800.5万人，全省少数民族人口数达1603.37万人，占全省人口总数的33.4%，全省土地面积为39.41万平方千米，其中民族自治地方土地面积为27.67万平方千米，占全省土地面积的70.2%。云南省是我国民族种类最多的省份，有25个少数民族，其中，人口数超过100万人的有彝族、哈尼族、白族、傣族、壮族、苗族6个少数民族。云南少数民族交错分布，表现为大杂居与小聚居。

一、云南省民族教育立法现状

近些年来，随着依法治国进程的不断深入推进，“依法治教”很显然已成为依法治国大背景下关于教育领域的题中应有之意。我国是由56个民族构成的多民族国家，民族教育是我国发展中国特色社会主义教育体系不可分割的一部分，民族教育的发展直接影响着民族地区的经济社会的发展状况，从而关乎国家的经济政治社会的繁荣与稳定。2002年7月，国务院印发了《关于深化改革加快发展民族教育的决定》，主要是针对新中国成立50多年来，尤其是改革开放以来民族教育所面临的特殊困难和问题所作出的深化改革并加快发展民族教育的政策措施。2015年8月，国务院印发了《关于加快发展民族教育的决定》，全面部署加快发展民族教育，明确了当前和今后一个时期加快发展民族教育的指导思想、基本原则、目标任务和政策措施。我国民族教育法治不断推进，相应地在民族教育立法层面也取得了可喜的成绩，云南省紧跟时代潮流，在积极响应国家号召的同时结合自身实际情况在民族教育立法方面也取得了一定的成果。比如，在2016年11月份，为深入贯彻落实《国务院关于加快发展民族教育的决定》和第六次全国民族教育工作会议精神，加快推进云南省民族教育发展，省人民政府颁布了《关于加快发展民族教育的实施意见》，努力提高少数民族整体素质，加快民族地区全面建成小康社会进程。除此之外，云南省在推进民族教育法治进程方面，还做了以下努力。

（一）省级的民族教育立法——《云南省少数民族教育促进条例》

《云南省少数民族教育促进条例》于2013年7月24日由云南省第十二届人民代表大会第四次会议审议通过，于2013年10月1日起施行。该条例共5章27条，分别为总则、办学形式与教育教学、教师和学生、教育投入与保障、附则。该条例对云南地区民族教育丰富办学形式、促进双语教育、提高民族教师待遇、保障民族教育经费、明确民族学校的认定等做出了详细规定。其中，在促进双语教学方面，明确要求在不通或者基本不通汉语的少数民族聚居乡（镇）举办双语幼儿园，在小学阶段设置适合少数民族学生特点的双语教学课程。该条例的颁布施行，结束了云南省在民族教育方面无法可依的现状，为推动云南省民族教育事业的科学发展提供了强有力的法制保障，对提供各民族公平的受教育机会，实现好、发展好、保护好各族人民群众的教育利益，提高各民族素质，有着十分重要的意义，标志着民族教育工作进入规范化、法治化轨道。

（二）地州级的民族教育立法

1.《云南省德宏傣族景颇族自治州民族教育条例》。该条例于2018年2月6日德宏傣族景颇族自治州第十五届人民代表大会第一次会议通过，2018年7月26日经云南省第十三届人民代表大会常务委员会第四次会议批准，自2018年11月1日起施行。此条例共二十九条，从自治州民族教育的财政投入、校舍用地、双语教学、师资保障等方面扶持该地区民族教育的发展。

2.《楚雄彝族自治州民族教育条例》。该条例由1992年4月28日楚雄彝族自治州第七届人民代表大会第一次会议通过，同年9月25日云南省第七届人民代表大会常务委员会第二十六次会议批准，该条例共有四十九条，是我国最早的民族自治地方教育条例，开创了我国民族地方教育法制建设的先河。它用法制保障的形式积极促进了楚雄民族教育的发展，同时也对其他地区民族教育的法制建设树立了榜样。2014年对该条例进行了修订，由之前的四十九条变为三十一条，并在关于民族教育的适用范围和界定、教师待遇、民族教育发展专项资金、困难学生的救助等方面进行了修订，以期能在该地区民族教育发展的新时期推进全州教育又好又快发展，从而成为社会和谐发展和社会公平正义的强大推力。

3.《西双版纳傣族自治州民族教育条例》。该条例于1993年3月21日西双版纳傣族自治州第八届人民代表大会第二次会议通过，1993年4月7日云南省第七届人民代表大会常务委员会第二十九次会议批准，1993年5月1日起施行。该条例共八章六十三条，分别为总则、管理体制、教育結构、学校管理、教育经费、教育工作者、奖励与处罚、附则。在内容方面，此条例对涉及西双版纳州民族教育发展的重大方面做了明确规定，并就发展民族教育提出了相应的特殊政策和措施。该条例的颁布与实施在一定程度上使西双版纳州的民族教育走上了依法治教的法制轨道，使民族教育的改革和发展具有了法律的保证。

4.《云南省红河哈尼族彝族自治州民族教育条例》。该条例于1999年3月29日由红河哈尼族彝族自治州第八届人民代表大会第二次会议通过，同年7月29日由云南省第九届人民代表大会常务委员会第十次会议批准。此民族教育条例共二十四条，强调了自治州、县（市）人民政府必须把民族教育放在优先发展的战略地位，还对于在边疆县和内地边远山区的教师补贴、困难学生补助和学校发展校办企业的税收照顾等方面做出了相关规定，这些规定都是红河哈尼族彝族自治州在切实结合自身实际情况的基础上产生的结果。

二、云南省民族教育立法存在的问题及完善建议

（一）云南省民族教育法律体系不完备，建立完备的民族教育法律法规体系迫在眉睫

从云南省现行的民族教育法律体系来看，除了云南省人大颁布的《云南省少数民族教育促进条例》之外，地州级的民族教育条例有《楚雄彝族自治州民族教育条例》《西双版纳傣族自治州民族教育条例》《云南省红河哈尼族彝族自治州民族教育条例》和《云南省德宏傣族景颇族自治州民族教育条例》共4项。云南省是我国的边疆民族大省，少数民族人口总数居全国第二位，超过全省人口总数的三分之一，全省辖8个地级市，8个民族自治州。单针对民族自治州的民族教育立法情况来看，云南省还有大理白族自治州、文山壮族苗族自治州、怒江傈僳族自治州和迪庆藏族自治州这4个民族自治州没有出台相应的民族教育条例。再抛开云南省的8个民族自治州，就云南省所辖的8个地级市而言，其中5个市都辖有数目不等的民族自治县。例如昆明市的石林彝族自治县、寻甸回族彝族自治县等三个民族自治县，玉溪市的峨山彝族自治县、元江哈尼族彝族傣族自治县等三个民族自治县，普洱市的澜沧拉祜族自治县、西盟佤族自治县等九个民族自治县，丽江的玉龙纳西族自治县和宁蒗彝族自治县，临沧市的耿马傣族佤族自治县、沧源佤族自治县等三个民族自治县。云南省的少数民族交错分布，表现为大杂居与小聚居，彝族、回族在全省大多数县均有分布。基于以上云南省少数民族分布情况和云南省现行的民族教育条例不难发现，云南省的8个地级市中竟然没有一个市颁布其相应的民族教育条例，令人感到唏嘘。就全国范围而言，除了民族自治区和民族自治州发行的民族教育条例之外，普通的省市颁布的民族教育条例早有先例，比方《呼和浩特市民族教育条例》《包头市民族教育条例》和《南宁市民族教育条例》等。面对云南省种类繁多的少数民族和庞大的少数民族人口数目，面对有多迹可寻的普通市级的民族教育条例，云南省的8个地级市竟久久无动于衷。虽有《云南省少数民族教育促进条例》，但各地方民族教育的具体情况各不相同，在此笔者强烈建议，各地州应在深入贯彻落实《国务院关于加快发展民族教育的决定》的基础上，根据《云南省少数民族教育促进条例》并结合各地民族教育发展的实际情况，制定出有利于各地民族教育又好又快发展的相应民族教育条例。

（二）某些条文规定过于空泛，科学性不足，修订现行的民族教育法律法规需要提上日程

现行的民族教育条例总体而言较宏观，某些条款的表述较笼统空泛，科学性不足，可操作性较差。在语言的运用上，较多的采用政策性语言，而非法律规范化语言。例如《云南省红河哈尼族彝族自治州民族教育条例》的第十三条提道：“自治州内的各类成人高等教育学校，应招收一定比例的少数民族学生，并给予适当照顾”，但是对于具体的招收比例和如何给予适当照顾却并未提及。《云南省楚雄彝族自治州民族教育条例》的第十七条提道：“教师应当安心从教、为人师表、爱岗敬业，模范遵守教育教学管理的有关规定”，仔细品味斟酌过后，不难发现此条的陈述属于政策性语言，而非法律的规范化语言。在云南省现行的几个民族教育条例中，类似于上述的规定还有很多，在这里就不再一一列举，此类条文缺乏可操作性，执行起来较为困难，同时也不利于民族教育工作的有效开展。所以笔者建议相关部门应注意法规的适时修改。《西双版纳傣族自治州民族教育条例》于1993年就已颁布施行，距今已长达26个年头，《云南省红河哈尼族彝族自治州民族教育条例》于1999年颁布施行，距今也已有20年之久。20世纪九十年代到今天，是经济政治文化飞速发展的阶段，随着时间的推移，如今这些地方的民族教育如今所处的情况与二十多年前已有了翻天覆地的变化，因此，这些地方的民族教育法规必须根据新情况新要求适时进行修订，这也是促进民族教育健康发展的进程中不可或缺的一环。

（三）民族教育法规内容缺乏特色，突出特色成为民族教育立法的重中之重

以德宏傣族景颇族自治州为例，根据德宏傣族景颇族自治州人民政府官网所公布的数据，201全州总人口为130万人，其中少数民族人口占总人口的45.6%。德宏州世居着傣族、景颇族、阿昌族、德昂族、傈僳族5种少数民族，傣族、景颇族、傈僳族等民族均有自己的语言和民族文字，民族地方的民族教育条例应当本着以强调民族教育的民族特色为重点，传承民族教育，发扬民族特色，在世界民族的百花园中大放异彩。然而在《云南省德宏傣族景颇族自治州民族教育条例》中针对民族特色的内容的规定可以称之为“少而空泛”，在关于民族语言和文字的传承方面，只是在该条例的第十一条潦草地提了一下“双语教学”，即“自治州、县（市）人民政府应当根据实际需要在少数民族聚居区举办双语幼儿园，并在学前教育和小学教育阶段开展适合少数民族学生特点的双语教学”。以横向思维的思路，我们反观一下《呼和浩特市民族教育条例》，同样是针对双语教学，在该条例中的表述是这样的：“民族学校应当推广使用全国通用的普通话。用蒙古语言文字授课的学校（班）要推广蒙古语标准音。用少数民族语言文字授课的学校，应当从小学阶段加授汉语文，中学阶段开设外语，具备条件的，也可以从小学阶段开设外语;用汉语文授课的民族学校，小学阶段应当加授少数民族语文，并开设外语，具备条件的，中学阶段可以加授少数民族语文”。相比之后显而易见，呼和浩特市对此的规定要具体得多，还有关于民族教师与少数民族学生的具体条款也是如此，德宏州的类似条文明显苍白无力。云南省的其他民族教育条例也或多或少的存在相类似的问题，既颁布民族教育条例，便要突出各地的民族教育特色，当把民族教育的特色泯灭于一般教育中的时候，民族教育条例的意义与价值也就不复存在。云南省级及其地州的民族教育法規应更加注重少数民族传统文化的传承，制定切实可行的民族教育法规，保护区内少数民族的历史文化、风俗习惯、民族艺术等方面传承，从立法层面上提供强有力的保障。

参考文献

[1]赵冬梅.浅议内蒙古自治区民族教育立法[D].内蒙古大学，2016.

[2]陈立鹏，陈达云，张承洪.学习贯彻习近平总书记关于民族教育的重要论述全面推进民族教育改革与发展[J].西南民族大学学报（人文社科版），2019，40（07）：1-4.

[3]陈立鹏，李娜.我国少数民族教育60年：回顾与思考[J].民族教育研究，2010，21（01）：5-13.

作者简介

刘桂霖（1994—），女，籍贯：陕西榆林，云南大学，教育学硕士，研究方向：教育法学。

鲍路路（1994—），女，籍贯：陕西榆林，云南大学，历史学硕士，研究方向：中国古代史。