规范性文件附带审查制度比较分析

摘 要：1994年《行政复议法》确立的规范性文件附带审查制度是行政法制建设的一个里程碑，尽管《行政复议法》所确立的规范性文件附带审查制度比较粗略，但是它开创了一个很好的先例，也为之后立法做了铺垫。在2015年颁布的新《行政诉讼法》中，规范性文件附带审查制度得到进一步完善。该制度的确立是中国法治化建设道路上的一个伟大的创举，通过比较分析《行政復议法》与《行政诉讼法》中对该制度的规定，不仅可以见证该制度的发展历程，也可以更加了解我国逐渐完善的法律体系，并为今后的司法改革做准备。

关键词：规范性文件;审查制度;比较

1994年《行政复议法》确立的规范性文件附带审查制度是行政法制建设的一个里程碑，尽管《行政复议法》所确立的规范性文件附带审查制度比较粗略，但是它开创了一个很好的先例，也为之后立法做了铺垫。可以说，该制度的确立是中国法治化建设道路上的一个伟大创举。

一、行政复议法中的规范性文件附带审查制度

从为了保护公民、法人和其他组织合法利益，《行政复议法》赋予了当事人对规范性文件合法性进行监督审查的启动权，其对规范性文件附带审查制度的规定比较粗略，大致有以下特点：第一，严格限定了可提起审查的规范性文件的范围。根据《行政复议法》第七条的规定，规范性文件审查的对象具有一定的限制性和层级性，只有规章以下的规范性文件才能被审查，而且不能是国务院的规定。第二，严格规定了提出规范性文件附带审查申请的条件。其一，规范性文件的附带审查的申请主体只能是行政复议的申请人，除了行政复议申请人之外其他人，比如被申请人、第三人及案外人等，都没有提出附带性审查申请的权力。其二，规范性文件的附带审查方式具有附带性，即提请审查主体必须先有一具体行政行为，并且认为该具体行政行为所依据的规范性文件不合法，才能提出对规范性文件的审查。申请人不能单独提出对规范性文件的审查申请，复议机关也无权单独对规范性文件进行审查。第三，规定了规范性文件的转送程序。

受制于当时的时代背景，《行政复议法》存在着比较明显的漏洞。其一，没有全面列举规范性文件的审查范围，没有将民族乡政府的规定列进去。根据《宪法》和《地方各级人民政府和地方各级人大组织法》的规定，民族乡政府不是地方自治机关，是与乡、镇政府并列的乡级政府，显然其制订的规定应属于行政复议附带审查范围。其二，没有具体规定规范性文件的审查程序和审查结果。《行政复议法》第二十六、二十七条只是规定了转送程序，而并没有规定处理程序，也没有规定对规范性文件附带审查之后的结果。

二、两法确立的规范性文件附带审查制度的比较

在《行政复议法》创立规范性文件附带审查制度的二十年后，《行政诉讼法》也对规范性文件附带审查制度做出了更加完善、细致的规定，可以说，《行政诉讼法》所确立的规范性文件附带审查制度是《行政复议法》的继承与发展。相较于《行政复议法》，《行政诉讼法》对规范性文件的附带性审查制度具有以下特点。：

其一，审查时间的具体性。《行政诉讼法》明确规定了对规范性文件提出审查的时间要求，一般是在认为行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼时，一并提出对具体行政行为所依据的规范性文件进行审查的申请。对于具体时间的要求，《解释》作出了明确规定：应当在第一审开庭审理前提出;有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。所以如果在一审结束后、宣判时或二审庭审中等其他时间提出的，法院将认定不符合时间要求，一律不予受理。其二，审查请求理由的固定性。在《行政复议法》中规定，复议机关可以审理规范性文件的合理性。但是对于司法机关而言，其只能针对被申请的规范性文件的合法性进行审查，而不能对该规范性文件的合理性进行审查。虽然公民、法人或其他组织可以将行政行为所依据的规范性文件作为行政机关违法的理由，但这并不代表规范性文件作为一个附属于具体行政行为的理由而提出，附带性审查只能作为一个具有独立性的请求被提出。也就是说，并不是所有的行政诉讼都会涉及到规范性文件的附带审查，只有在行政行为所依据的规范性文件可能不合法的时候，才有提起附带性审查的必要。其三，审查程序的严格性。在《解释》中不仅详细规定了转送程序，还规定了具体的处理程序以及处理结果。

三、规范性文件附带审查制度的不足与建议

虽然我国较早的在法律中规定了规范性文件审查制度，但是无论是在《行政复议法》还是在新《行政诉讼法》中，都只是局限于附带性审查，该制度也难以发挥其更大的审查监督的作用，因此有必要加以完善。

（一）规范性文件附带审查制度之不足

虽然规范性文件审查制度能够切实保障公民的基本权益，但我国目前的规范性文件附带审查制度并不完善：其一，其审查条件具有严苛性;其二，其审查方式具有附带性;其三，其审查内容具有局限性，众多规范性文件在现有的制度之下难以得到审查和规制，具体而言有以下不足之处。

其一，提起审查的难度较大。由前文可知，对规范性文件的审查应当在提起行政诉讼时一并提出，只有在行政相对人权益遭到具体行政行为侵害，并且向司法机关提起行政诉讼之后，才可以对其具体行政行为所依据的规范性文件提出审查的申请。在这种情况下，权利保障具有一定的滞后性。现实中，相对于民事诉讼案件和刑事诉讼案件，我国的行政诉讼案件数量较少，而且正式进入庭审程序的案件数量更少，其中涉及到规范性文件审查的案件更是屈指可数;因此，对于数量众多、内容复杂的规范性文件来说，其被审查的概率是非常小的。也就是说，规范性文件出台的数量远远大于其审查并被纠正的数量，大量程序不规范、内容不合法的规范性文件扰乱司法秩序。其二，审查、处理结果具有局限性。由于法律规定的内容比较模糊，使得司法机关在审查相应的规范性文件时，有较大的自由裁量空间，这样固然可以使法官“就事论事”、灵活处理，不受法律强制性左右，但也使得在具体实践中，有些法官在面对这类问题时总表现出消极的态度，驳回当事人的诉讼请求，甚至把某些规范性文件当作行政机关内部文件，不予引用;实际上，法官在面对规范性文件时都很被动，一般以调解、协调等方式解决，而且一旦查出规范性文件不合法，其制定主体也不用承担任何的责任，这样就会使行政机关更加放肆地制定行政规范性文件，不利于规制行政机关的违法行为。

（二）规范性文件附带审查制度之建议

行政权是与公民接触最多、最深，影响最广泛、手段最直接的权力，为了更好地保障公民、法人及非法人组织的合法权益、监督行政机关依法行使职权，健全规范性文件附带审查制度势在必行。具体而言，可以考虑从以下几个方面进行完善。

第一，增设审查对象和审查方式。对规范性文件进行附带性审查虽然可以避免滥用诉讼权，但由于法律规定太过局限，反而使司法机关放不开手脚而事倍功半，无法实现设立该制度的目的。因此，在对规范性文件进行审查时，可以将国务院的规定以及规章纳入审查的范围。在审查方式方面，可以以附带性审查为原则，以单独审查为例外。由于规范性文件数量过于庞杂，只依赖于通过具体的行政行为而进行附带性审查已经远远不能满足现实的需要，为了防止诉讼数量激增，可以暂时不采取全面放开的方式，而是部分放开，这样既能让规范性文件审查制度不至于太过僵硬，又能有效地防止滥诉。

第二，突破审查结果的局限。在人民法院审查过程中，对于不合法的规范性文件，在审查完成之后不仅要向规范性文件的制定机关提出处理建议和修改或者废止该规范性文件的司法建议，还要要求该制定机关出具书面答复，必要时还可以追究制定机关的法律责任，这样可以更有效率的约束行政机关的权力，防止行政机关滥用行政权。

第三，公开规范性文件审查标准和审查结果。由于规范性文件具有普遍约束力，不同的公民、法人或是其他组织可能在同一时间不同地域、同一地域不同时间，不同时间不同地域向相同或者不同的法院对同一规范性文件提出审查的请求，这样，全国不同地区的法院就可能对同一规范性文件进行反复的审查并且作出相同或是不同的裁判，极大的浪费了司法资源，而且审判结果的不同也会对行政相对人的利益造成损害。因此，可以通过建立规范性文件审查标准与审查结果公开机制，实现审查标准的統一化和审查结果的共享化。

由于各地的政策不同，不同地区对同一类型的事项所作出的规范性文件不尽相同，审查标准单一性并不符合实践需要。因此，可以分层级制定统一标准，对于国务院部门的规定，则由最高人民法院制定统一审查标准，全国均适用这一审查标准;而对于县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定以及乡、镇人民政府的规定，则由各省的高级人民法院统一制定标准，其效力范围仅限于本省的规范性文件。除此之外，还应建立审判结果信息公开网，实现全国互联互通，及时标注已审查完毕的规范性文件。审查宜采用“一法不再审”的原则，即如果该规范性文件合法、违法或者已经过时无法适用，那么当法院作出第一次判决时，便不再接受对该规范性文件附带审查的申请;如果法院认为文件部分内容违法，在依法定程序对文件做出一定变更后，不再对该变更的内容进行审查。为了保障审查的权威性，在第一次审查完毕后如果对地方规范性文件的审查结果有异议，则需在一定期限内向该省高级人民法院提出异议，如果对中央规范性文件的审查结果有异议，则需在一定期限内向最高人民法院提出异议，但是对同一规范性文件审查结果只能提出一次异议。

四、结语

总之，规范性文件的附带审查制度对于保护公民基本权益、防止行政权滥用具有重大意义，虽然当前的制度设计并不完善，但是任何事情都不是一蹴而就的，必须从实践中不断积累经验，才能不断进步，建设好中国特色社会主义法治体系。

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作者简介：

郭钰莹（1999.09-），女，汉族，山东省济南人，华中师范大学法学院本科在读，主要研究方向：法学。