政府方如何控制PPP项目建设总投资

谢媛媛

根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》 （财金〔2014〕113号），PPP项目的回报机制包括使用者付费、政府付费、可行性缺口补助三种不同的模式。无论何种付费模式，社会资本方均需要通过获得付费以收回投资成本并获得合理收益，而项目建设总投资是具体付费金额的测算和确定的基础，它是政府未来给社会资本方支付运营补贴或服务费用的基准值，对政府最终的支出责任起着至关重要的作用，只有合理控制项目建设总投资才能相应地降低使用者付费的金额或减少政府的支出责任。但在三种不同的模式下，政府方所承担的项目需求风险不一样，对于项目建设总投资控制的需求也不同，所以政府方对PPP项目建设总投资控制不能一概而论，需要针对不同的付费模式及项目基本条件进行分析。本文通过云南某市政公用类PPP项目（下称“云南PPP项目”）的案例，对可行性缺口补助模式下政府方如何控制PPP项目建设总投资作具体的分析和介绍，以期给予相关参与方一定的指引和参考。

云南PPP项目建设总投资概况

云南PPP项目投资估算已批复，属于市政公用类新建PPP项目，采用“可行性缺口补助”的回报机制，运作方式为BOT，政府方已招标设计单位负责本项目的初步设计和施工图设计，初步设计、施工图设计工作尚未完成，项目招标社会投资人采用PPP方式，社会投资人中标后与政府出资代表共同组建项目公司，由项目公司负责本项目的优化设计、投融资、建设、运维及移交工作。

本项目按可研批复投资估算调整后的金额为45 800万元，包括建安工程费用32 300万元，工程建设其他费用7 800万元，工程预备费4 000万元。建设期利息 1 600万元，铺底流动资金100万元。其中，项目建设总投资为计算运营补贴支出数额的基础数据。

基于以上情况，政府方对PPP项目建设总投资进行控制。

不同阶段的投资控制措施

2017年9月住房和城乡建设部办公厅发布建办标函〔2017〕621号，关于征求《建设项目总投资费用项目组成（征求意见稿）》《建设项目工程总承包费用项目组成（征求意见稿）》意见函，指出建设项目总投资为完成工程项目建设并达到使用要求或生产条件，而在建设期内预计或实际投入的总费用，包括工程造价、增值税、资金筹措费和流动资金。

云南PPP项目因为可研批复较早，故建设总投资的构成暂按原批复，如征求意见稿确定后则按批复后的《建设项目总投资费用项目组成》进行控制。项目不同阶段的具体控制措施也不同。

可行性研究阶段——加强投资估算管理

项目可行性研究的程序前置性、对项目建设总投资的控制性地位是毋庸置疑的，可行性研究报告提出的投资估算，经批准后可作为以后建设阶段投资控制的基本依据。交通运输部颁发的《公路建设项目可行性究报告编制办法（交规划发〔2010〕178号）》第七条有明确的规定。“工程可行性研究阶段投资估算与初步设计概算之差，应控制在投资估算的10%以内”，这一方面表明可研提出的投資估算对项目建设总投资起着关键性的制约作用，另一方面，可研提出的投资估算，还关系到项目是否成立，若以后阶段的投资变动超过规定的幅度，可研将被推翻重做、重新报批，项目立项也有可能被取消。从这个意义上来说，经批准的投资估算，对项目可行性研究以后过程的投资控制实际上发挥着“封顶”作用。

从2014年起到2017年，短短三年多的时间，全国PPP项目累计投资额已突破16万亿元，PPP项目高速增长背后也存在诸多乱象。为贯彻落实《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）精神，加强PPP项目管理，全国开展了PPP项目集中清理工作，退库项目中有部分项目因可研和审批缺失、项目内容和规模不符、概算严重超估算等原因需要重新编制可研而申请或被退库。因此，加强可行性研究报告的决策论证，不仅是项目建设投资控制的需要，也是做规范PPP项目的重要前提。

目前，大部分PPP项目在项目识别和准备阶段所用的项目建设总投资金额为经批准的投资估算金额，投资估算成为物有所值定量评价和财政支出责任测算的基础，也是项目建设总投资控制的上限，因此政府方需要加强项目前期可行性研究工作，严格执行决策论证程序，提高可行性研究报告质量和投资估算精度，促进投资估算发挥应有约束力的效果，使其成为解决建设项目投资失控问题的良方之一。

初步设计阶段——强化投资概算管理

在有了切实可行的投资估算后，工程造价的控制从初步设计阶段开始进入详细图纸阶段，初步设计阶段的目标定位直接影响工程投资总额，同时设计阶段的不断优化也是节约成本的最行之有效的方法。

根据《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》（发改投资〔2015〕482号）文件第二条规定，“国家发展改革委核定概算且安排部分投资的，原则上超支不补，如超概算，由项目主管部门自行核定调整并处理”。第三条规定，“除项目建设期价格大幅上涨、政策调整、地质条件发生重大变化和自然灾害等不可抗力因素外，经核定的概算不得突破”。第十三条规定，“项目初步设计及概算批复核定后，应当严格执行，不得擅自增加建设内容，扩大建设规模，提高建设标准或改变设计方案。确需调整将会突破投资概算的，必须事前向国家发展改革委正式申报，未经批准的，不得擅自调整实施”。

云南PPP项目为政府方招标的设计单位负责初步设计及概算编制，政府方在此阶段一方面加强初设的审批严格控制概算，另一方面在PPP合同中规定了项目结算原则上不能突破概算，如项目公司原因造成的超出概算由项目公司承担，如因政府方提出项目范围变更时，项目公司需要根据政府方提出的变更要求，初步估算该变更是否会超出概算10%以上。如确会超概算10%，则项目公司需根据地方政府规定的概算调整办理程序执行，与政府方实施机构通过会议、文件方式进行沟通，以会议纪要、实施机构出具变更要求等形式固定政府方的变更要求，并提请政府方实施机构落实各相关职能部门，尤其是发改部门，以政府班子会议形式落实超概算的重新核准处理办法，最终以政府红头文件形式确认。政府方在此阶段对PPP项目建设总投资控制，一方面通过严格的初设审批概算，另一方面通过规范的程序解决超出概算的问题。

招标阶段——对建安工程费降造管理

云南PPP项目招标阶段把经政府批复的工程量清单控制价下浮率（安全文明施工费用及规费不降造）作为采购的竞价标的之一，通过竞争对影响项目建设总投资最大的建安工程费用进行降造，一方面实现了充分竞争，另一方面实现了政府方对PPP项目建设总投资在招标阶段的控制。

PPP合同中——对各项投资全面管控

云南PPP项目建设总投资以实施方案中按可研批复投资估算调整后的金额45 800万元为上限。在PPP合同实施过程中，由政府招标第三方机构进行全过程跟踪审计；对建设期的工期、质量、投资控制等方面进行绩效考核。按合同规定，对各项投资的控制情况如下。

1.建设投资费用

（1）建安工程费用。建安工程费用在征求社会资本合理意见后以政府批复的工程量清单控制价，按中标下浮率降造后进行结算（安全文明施工费用及规费不降造）；工程变更的单价参照降造后的工程量清单控制价中的单价，如果工程量清单控制价中无相应的参照单价，则按编制工程工程量清单控制价的原则编制新增单价并按中标下浮率降造后使用；工程变更使用基本预备费，在基本预备费中进行控制。

工程量清单控制价的编制原则如下。

1）采用的依据。根据采购文件、采购答疑、响应文件、合同书及条款、相关计价规范和计量规则、施工图纸、国家及有关部门的规定等，采用工程量清单计价模式。

2）计价规范及定额。《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）、《房屋建筑与装饰工程工程量计算规范》（GB50854-2013）等相关配套规范说明，以及云南省内建设工程造价计价依据及相关配套定额。同时，合同签订日以后除在合同中约定的调整因素及政策性调整外，其他原因产生的变化不再进行调整。

3）材料、燃料动力费价格。如果在开工前工程量清单控制价已经批复，则以工程量清单控制价中的价格为基准价；如果开工前工程量清单计价模式的控制价尚未批复，以监理签发工程开工令发出当期的价格信息；如果价格信息中没有的，由发包人、承包人、监理、造价四方通过询价或招标确定。

（2）工程建设其他费用。工程建设其他费用（建设单位管理费、土地相关费用摘出单列）如估算中列有明细的以估算中明细为上限，以招标或委托的合同价纳入决算总投资；估算中沒有包含的费用，以招标或委托的合同价纳入决算总投资；建设单位管理费，如概算中有列，以概算中所列金额为上限，如概算中未列，按文件中所列计算方法计取后作为上限。

与土地相关的费用，按当地人民政府批准的标准，最终以第三方机构或审计部门审核确认的费用计入项目决算总投资；本项决算金额不超过投资估算，超过的部分，资金缺口由双方协商解决。

决算的全部工程建设其他费以投资估算为上限。

（3）预备费用。基本预备费用按批准的设计变更和国家政策性调整所增加的投资以及为解决意外事故而采取措施所增加的工程项目和费用进行结算，决算金额不超过估算金额，如估算中未列此项费用，按相关规定计算后作为上限。涨价预备费按合同约定进行计算，决算金额不超过估算金额，如估算中未列此项费用，按相关规定计算后作为上限。

2.建设期利息

在项目建设期间，以项目决算总投资扣减社会资本方应出资的项目资本金和政府在建设期投入其他资金为总基数，按每期投入的金额及合同约定的年利率计算，计算方式为当年付息。经第三方机构或审计部门审核确认的金额计入项目决算总投资。

3.铺底流动资金

按建设主管部门批准并经第三方机构或审计部门审核确认的费用计入项目决算总投资；本项决算金额不超过概算，如概算中未列此项费用，按相关规定计算后作为上限。

合同中约定的其他费用可以计入总投资的部分，如项目前期咨询费用、绩效考核费用等；除本合同约定及甲方原因造成的费用纳入项目决算总投资以外，其他超出的部分均由项目公司承担。

对设计优化分成的处理，因项目公司有对本项目进行优化设计的权力，对于经政府批复的优化设计所节约的投资，项目公司享有一定比例的分成，从而激励项目公司对设计进行优化，在保持功能不降低的前提下控制投资。

结语

综上所述，从项目的可行性研究阶段、初步设计阶段、招标阶段及PPP合同五个阶段，对可行性缺口补助模式下政府方如何控制PPP项目建设总投资做了解析，鉴于目前多数PPP项目实施方案，甚至部分PPP合同对项目总投资控制未进行详细的约定，为PPP合同在后期履行过程中留下一定的隐患。本文抛砖引玉，期待有更切实可行的PPP项目建设总投资控制的相关约定对PPP合同进行完善，使PPP项目在提高公共服务效率的同时，做到投资上的物有所值。