“17+1合作”在中东欧地区的进展、问题与对策

(武汉大学国际问题研究院 湖北 武汉 430072)

一、“17+1合作”在中东欧地区的进展

在中国与中东欧国家的共同努力下，“17+1合作”人员在不断拓展，今年4月,希腊成为中国-中东欧国家合作的正式成员,“16+1”升级为“17+1”，这也证明过去这一机制是受到中东欧国家的认可。此外，合作机制日臻完善，经贸关系不断深化，为促进中东欧地区经济发展、民生改善发挥了积极作用。

(一)“17+1合作”领域不断拓展

中国-中东欧合作经历了合作领域不断拓展的过程。从2013《布加勒斯特纲要》到2018年索菲亚纲要，从六个合作方向不断细化到八个合作领域。2019年《杜布罗夫尼克纲要》将希腊纳入正式会员，并根据各自需求和重点继续落实《中期规划》。由此可见，中国—中东欧合作的合作领域不断拓展，合作更加务实，从规划设计到具体项目建设不断落实。

(二)“17+1合作”机制不断完善

经过7年的发展，“17+1合作”机制已经形成以中国—中东欧国家领导人会议机制为核心的多层次合作机制。合作内容涉及经贸、投资、旅游、交通、物流、技术、智库、卫生等多个领域。

在这些务实合作机制之中，既有官方合作机制，也有非官方合作机制。这些会议机制均是由各国相关职能部门负责人或相关领域的专业人员参与，就具体问题进行磋商、交流、沟通，对进一步了解各自需求，解决面临的现实问题，推进合作意义重大。同时，这些会议机制多为定期而非临时性的机制，可以有助于各方就合作之中面临的具体问题进行探讨，以寻求解决问题的出路。

(三)经贸联系不断深化

经贸合作历来是中国—中东欧国家合作的重要内容。近年来，在双方的共同努力下，中国与中东欧国家经贸合作扎实推进，进出口贸易额不断增长，双边投资不断扩大，经贸联系不断深化。

一一方面贸易稳步发展。2018年中国与中东欧16国贸易额为822亿美元，较2011年增长55.4%。特别是中国自中东欧国家进口，较2011年增长了80.7%。中东欧牛羊肉、奶制品等优质农产品在中国的知名度不断提升。二是相互投资不断扩大。截至2019年4月，中国企业在中东欧国家投资超过100亿美元，中东欧16国在华投资超过15亿美元，涉及机械制造、汽车零部件、化工、金融、环保、航空、医药等领域。制造业投资主要集中于波兰、匈牙利等大国；基础设施和能源投资主要集中于塞尔维亚、阿尔巴尼亚等国。中国—中东欧相互投资领域更加多元化。

二、“17+1合作”在中东欧地区推进面临的问题

中东欧国家均是中小国家，其在经济、政治、军事关系上往往依赖于大国。加之中东欧地区地理位置极为重要，美国、欧盟、俄罗斯在这一地区均有势力存在，这也导致了中东欧地区地缘政治形势复杂的态势，为“17+1合作”的推进埋下了隐患。此外，中国与中东欧地区贸易投资发展水平不高、“17+1合作”机制尚不完善也制约着中国与中东欧国家经贸的深入开展。

(一)中东欧国家政策呈现两面性

中东欧国家与中国的合作呈现出明显的“两边站队”的特点。一方面，中东欧国家支持“17+1”机制，希望同中国开展务实合作，共享发展成果。另一方面，中东欧国家又受到国内反对派和域外大国的制约，在政策选择上存在摇摆。比如新加入的希腊一方面认为加入“17+1合作”有助于进一步确认其影响力，特别是在巴尔干地区的领导地位。但受到欧盟和美国的立场制约，对中国的政治立场任然游移不定。

这主要是由于以下两点原因：一是欧盟、美国和俄罗斯等大国在中东欧的传统影响力。中东欧地区一直是大国势力汇聚的地方。欧盟具有较强的经济规则存在，美国维持着军事存在，俄罗斯在这里也有重要的利益关切[1]。对于“17+1”机制，这些国家对此都持有怀疑的态度。而且中东欧国家在地理位置上仍然是属于欧洲的，其在文化、经济发展模式、意识形态等领域仍然是欧洲的，这使得其与欧洲有着天然的亲近感和认同感。二是中东欧国家始终奉行大国平衡战略。其与中国的合作，除了从中获取经济收益以外，还存在以中国为筹码向欧盟索取要价的动机。

(二)贸易投资发展水平有待提升

中国与中东欧国家经济总量差距明显。中国的经济总量是中东欧国家经济综合的7倍。经济实力的巨大差异成为限制经济合作规模和程度的重要因素。而中国—中东欧贸易投资合作水平仍然有待进一步提升。第一，中国与中东欧国家均不是对方主要的贸易伙伴国。中国主要的贸易伙伴是美国、日本、韩国、德国，没有一个中东欧国家。中东欧国家的主要贸易伙伴，除了在阿尔巴尼亚的贸易伙伴在中中国排第三以外，其他十五国均在前四以外，而且所占份额不大。第二，贸易不平衡问题突出。中国与中东欧贸易主要集中于机械、运输设备等劳动密集型产品，且以产业间贸易为主，双边贸易合作仍处于初级阶段。中国从中东欧国家进口的货物种类单一。第三，从投资存量上看，中国对于中东欧国家的投资规模较小且分布不均匀。针对匈牙利的中国投资，占到了中国对中东欧总投资的89%。而像黑山、阿尔巴尼亚等国家，比重不到10%。

(数据来源：2017年度中国对外直接投资统计公报)

三、“17+1合作”在中东欧地区推进的对策

“17+1合作”在中东欧地区的推进，需要从制度建设、大国关系处理、经贸合作深化、法律规则保障四个方面着手，释放合作潜能，挖掘合作潜力，提升合作实效。

(一)协调处理好大国关系，维护各方利益

显然，欧美主要大国目前均已在中东欧地区布局，并根据各自的比较优势占据了相应的“制高点”。面对已经形成的大国利益格局，中国作为后来者，既需要与中东欧国家开展互利合作，同时又要避免同该地区大国的利益格局发生正面碰撞[2]。

对于欧盟的质疑和担忧，中国应首先应该增强双方政治互信。拓展欧盟对于“17+1合作”的参与程度和深度，提升合作透明度，强调“17+1合作”是中欧关系的组成部分和有益补充。其次，发挥中东欧国家中欧盟成员国的积极作用，让其发挥协调者的角色。充分依托愿意发挥协调作用的国家，如保加利亚、匈牙利的协调作用，积极就“17+1合作”与欧盟在战略、政策、规则、项目建设等层面的对接展开斡旋，加深欧盟对于“17+1合作”的认识。

对于其他国家的抵触，中国首先，正视其他国家在中东欧地区影响力的存在。适时邀请其他国家相关企业参与，加强同其他国家在中东欧地区开展三方合作，追求具体项目的合作实效，避免经济议题政治化，尽量避免触及他国在这一地区的战略利益。其次，中国需要发挥比较优势，重点突破。利用其他国家与中东欧地区合作的空白点和“弱点”开展合作。

(二)务实推进项目合作，充分挖掘合作潜力

中国—中东欧经贸合作在不涉及其他国家利益的前提下，可以在保持原有行业优势的情况下，挖掘在新领域的合作潜力，提升合作水平。

中国—中东欧合作项目主要是铁路电气化改造、高等级公路施工、特大桥梁建设等交通道路基础设施建设项目。以基础设施项目为抓手，在中东欧地区打造一批示范性和旗舰项目，应成为中国在中东欧国家推进“17+1合作”的突破口。

2019年，中国已在17个中东欧国家均建立了产业园区。以产业园区为基础，强化双边政府联系，增强政策沟通；加强产业园区与中国—中东欧投资基金、亚投行、欧洲复兴开发银行的合作，促进资金融通；培育形成园区文化，助力民心沟通。

2018年度，捷克、匈牙利、克罗地亚、波兰等中东欧国家接待中国游客的规模均创历史新高，同比增幅都在20%以上。针对旅游业发展热潮，中东欧与中国可以相应减少签证手续，加强海关合作，提升通关和人员往来的便利化水平。

(三)充分了解遵守欧盟和中东欧国家法律规则，强化贸易投资法律保障

由于中东欧已经有11个国家加入欧盟，需要受到欧盟法律规定的约束。欧盟的经济法律体系发展成熟，不仅有细致的经济贸易法律，还有劳工法、环保法、政府采购法、反垄断法、反倾销法等。在这些国家开展投资项目，需要有专业人才把关。同时，中东欧国家对于基础设施的投资准入日益严格。中国企业在中东欧开展项目建设，需要充分了解欧盟和中东欧国家相关法律规定，严格遵守法律规则，规避潜在的法律风险。推进中欧投资协定谈判，避免中国与中东欧国家企业面临双重征税风险。

中国已经与中东欧11个国家签署双边投资协定。但这些协议签订都是在十年以前，很多条款已经不适应时代的发展，当前中国在中东欧地区的投资以直接投资为主，极易受到投资审查政治化的影响，为进一步保护中国投资者的合法权益，防范可能出现的投资争议，亟需和这些国家重新商签双边投资保护协定。