公共选择理论视角下问题疫苗事件分析

刘艳秋

乌尔里希·贝利认为：现代性孕育着风险，在风险叠加的现代社会，人类生活在风险的火山口。近年来，由媒体报道的问题疫苗事件层出不穷，如2010年山西贴签疫苗事件2013年湖南乙肝疫苗事件、2016年山东疫苗事件、2018年长生疫苗事件和2019年1月江苏金湖疫苗事件，诸如此类的疫苗事件性质一次比一次恶劣，对全国人民的健康安全造成极大的威胁，引起公众对接种疫苗的恐慌，影响国家免疫规划和健康中国战略的实施。通过对几起疫苗事件的对比分析可知，近年来问题疫苗事件的发生贯穿疫苗生产、流通和监管的诸多环节，问题疫苗的影响范围也超出地区波至全国境内。疫苗安全领域出现的种种问题以及问题背后蕴含的深层次原因理应受到政策制定者的关注。正如习近平总书记所强调“确保药品安全是各级党委和政府义不容辞之责，要始终把人民群众的身体健康放在首位，以猛药去疴、刮骨疗毒的决心，完善我国疫苗管理体制，坚决守住安全底线，全力保障群众切身利益和社会安全稳定大局。”

本文试图从公共选择理论出发，明确疫苗的准公共物品的性质，从理性“经济人”的方法论视角出发，对疫苗生产厂、疫苗监管部门、疾控中心和接种单位等行为进行分析。疫苗生产商的逐利动机，疾控中心和接种单位创收激励以及监管环节的碎片化等因素的综合作用，使得疫苗安全领域事故不断。只有在承认“政府失败”的基础上，承认代表公共利益的疾控中心和接种单位的工作人员在实现公共利益的过程中具有自利性的倾向，通过制度性的约束，才能从源头上解决疫苗安全问题。

1 疫苗的准公共物品属性与当前我国疫苗管理现状

1.1 疫苗的准公共物品性质

根据《疫苗流通与预防接种管理条例》的规定，疫苗是指为了预防、控制传染病的发生、流行，用于人体预防接种的疫苗類预防性生物制品。在我国，疫苗分为两类：一类疫苗是由政府免费向公民提供的，主要是纳入国家免疫规划的疫苗;二类疫苗是指由公民自愿接种且自己担负费用的疫苗。文中所提的“问题疫苗”均指二类疫苗。无论是纳入国家免疫规划的一类疫苗还是由个人自费的二类疫苗，在本质上都具有公共物品的属性。贾康和欧纯智认为：“大众健康防疫所需的疫苗具有公共产品性”，“严格地讲，疫苗属于公共产品中的准公共产品，在供给侧宜实施对接市场的政府采购，在需求侧宜匹配适当的使用者付费机制，才能形成较好的绩效状态。”根据正统的经济学定义：“纯公共物品或服务是指相关群体的全体成员可同等获得的那些物品或服务......即同时可供多人消费。一旦生产出来，阻止群体内的任何人享用，都是没有效率的”经济学家沿着萨缪尔森关于竞争性与排他性的这一客观解释对公共物品进行了扩充和连续性处理，形成了公共物品与私人物品之间的公共物品体系和现今流行的“准公共物品”或“混合物品”的概念，而对准公共物品可以继续进行划分，具有竞争性和非怕他性的是“俱乐部产品”，具有排他性和竞争性的则为“公共池塘资源”。而布坎南则认为只要是通过集体提供的物品，都具有公共物品的特性。无论从正统经济学定义还是从布坎南基于集体提供这一视角对公共物品的定义，疫苗均属于准公共物品。纳入国家免疫规划的一类疫苗是由国家免费向适龄儿童提供接种，在规定的年龄范围内均可免费接种。从使用的非竞争性和非排他性视角出发，适龄儿童在接种的过程中接种疫苗并不妨碍其他适龄儿童的的正常接种，主动接受国家免疫规划是预防可控制传染性疾病的有效措施，同时也对社会公共健康卫生事业做出重要贡献，预防可控传染性疾病的传播，保障公共卫生安全。二类疫苗虽然采用使用者付费的机制，但任然具有准公共物品的属性。二类疫苗的接种是由公共部门（主要包括各级医院、妇幼保健院、卫生服务中心、卫生院等）提供，符合布坎南对公共物品由集体提供的界定，二类疫苗的接种不仅仅关乎接种个体的健康，对公共卫生事业的发展也起到一定的推动作用。

1.2 疫苗监管体制

虽然一类、二类疫苗同属准公共物品的行列，但在我国，对这两种疫苗的管理却采用不同的管理方式。由于疫苗管理体制的不同，近年来问题疫苗事件多集中于二类疫苗流通与管理领域，但一类疫苗管理中也不乏问题疫苗的出现。

疫苗是一种特殊的药品，目前我国对疫苗的管理遵循《中华人民共和国药品管理法》和 《疫苗流通和预防接种管理条例》的规定。各级财政分担一类疫苗招标采购、冷链建设、接种服务等费用，由各省集中招标采购配送;二类疫苗则实行市场化，由各级政府分散采购和自主定价。

从采购和配送方式上看，一二类疫苗之间存在细微差异。一类疫苗由省级疾控中心统一采够，并由省级疾控中心统一向市或县级疾控中心统一配送，拥有完善的冷链运输配送渠道，保证一类疫苗在运输过程中并不脱离规定保存环境。二类疫苗则是由省级疾控中心通过省级公共资源交易平台进行采购，确定采购需求之后由疫苗生产企业向县级疾控中心提供配送服务。2016年《疫苗流通与预防接种管理条例》修订之后，二类疫苗在采够过程中与一类疫苗并不存在本质差别，但疫苗配送过程中存在的差异可能会导致二类问题疫苗的出现，疫苗生产企业基于降低经济成本的考虑，会选择冷链运输成本较低的配送企业，在配送过程中并不能保证二类疫苗全程处于冷链环节中。

目前，我国对疫苗的监督管理主要是卫生主管部门、药品监督管理部门和疾控部门负责。卫生主管部门主要对医疗卫生机构关于疫苗储存、运输、分发和接种等记录进行检查;药品监督管理部门主要负责疫苗储存、运输、供应、销售等环节的质量进行监督检查;疾控中心负责疫苗应用效果评价和免疫规划策略研究，对区域内免疫策略的实施进行技术指导与评价，并对对区域内重大疾病进行预防和监测。从三部门的监管职责看，药品监督部门负责疫苗质量监管、疾控中心负责疫苗接种监管，尤其是出现疑似异常接种现象的管理，两部门在职能上分别负责疫苗监管的某一或多个环节，但疫苗安全的监管是全过程的监管，任何环节出现监管缺位都将导致问题疫苗的出现。

疫苗监管体制的不健全是问题疫苗屡次出现的主要原因，但并非根源性因素。根据公共选择理论的观点，当出现公共生产效率问题时，要从现行的体制上寻找原因，才能从根本上解决困境。无论是在集体活动还是私人活动中，在市场过程还是在政治过程中，个人都是最终的决策者、选择者与行动者，所以理性人的假设适合所有于所有的人类活动。

2 公共选择理论中的“政府失败说”

凯恩斯主义认为国家或政府对经济的干预是为了弥补市场失灵，在公共选择理论家看来，不仅市场会失灵，同样政府也会失灵（政府失败说）。正如布坎南所说的那样“政府作为公共利益的保证人，其作用是弥补市场经济的不足，并使各经济人员所做决定的社会效应比政府干预之前更高;否则，政府的存在就无任何经济意义”，但是政府的行为往往并不符合这一要求，有时候政府的干预行为甚至是负效应，削弱而不是改善了社会福利水平。公共选择理论认为“政府失败”的表现有两种：政府政策失灵和政府工作机构的低效率。由政府部门制定及施行的政策失败的原因之一是政府部门领导人所理解的共同利益与公共利益之间存在差距;二是以政府为代表的公共部门并不倾向于最大限度的增加公共利益，而是在个人利益最大化的指导下进行决策。导致政府机构工作效率低的原因有以下几点：一 无论是横向的各个政府部门之间还是纵向的逐级任命，均缺乏竞争意识;二 由于掌握着公共财富，政府在提供公共服务的过程中往往不计成本，缺乏降低成本的激励因素;三 政府机构的自我膨胀，包括人员组成和部门支出两个方面;四 由于政府部门特殊的地位，出现对政府有效监督的困难;五 在社会管理过程中，行政权力的滥用而导致的寻租行为。正如布坎南所说“国家（政府）不是神的造物，他并没有无所不在和正确无误的天赋。因为国家（政府）仍然是一种人类组织，在这里做决定的人和其他人没有什么差别，既不更好，也不更坏，这些人一样会犯错误。”“为此，我们必须从一方面是利己主义和狭隘个人利益所驱使的经济人，另一方面是超凡入圣的国家这一逻辑虚构中摆脱出来，将调查市场经济的缺陷和过失的方法应用于国家和公共经济的一切部门”。

3 公共选择理论视角下的问题疫苗事件分析

作为准公共物品的疫苗，在消费上具有非竞争性和排他性，遵循使用者付费的原则，有消费需求的顾客付费后才可以使用。以狂犬病疫苗为例，被狗咬伤后才需要接种狂犬病疫苗，每个被狗咬伤的人可以接种狂犬病疫苗，在消费上并不具有竞争性，但是疾控中心或接种单位购入的狂犬病疫苗是有限的，要“排队”使用，具有一定的排他性。目前准公共物品的提供模式有三种：政府提供、市场提供和混合提供。而根据公共选择理论，准公共物品的提供应当由政府提供或通过购买服务来提供。作为准公共物品的疫苗供应方式是一种混合提供，政府通过购买服务的方式在市场上向疫苗生产企业购买疫苗，在预防接种环节由各接种单位进行预防接种，由疾控中心进行接种异常反应监测。

3.1 个体行政官僚在政策执行过程中存在私人利益诉求

社会选择在本质上是个人选择，个人通过相互作用和协商做出集体决策，实现集体目标，“个人是社会秩序的基本组成单位，政府只是个人相互作用的制度复合体”。公共政策最终是由政府机构中的官僚执行，官僚是具有理性的经济人，在公共政策制定过程中存在对公共利益认知的偏差和受“个人利益最大化”的影响，这些使得政府官僚并不像传统公共行政认为的那样——总是代表公共利益，政府官僚追寻个体利益的行为是制度失败的主要表现。

个体主义的分析方法可以更好的帮助我们理解集体的行为。问题疫苗的出现是生产者逐利和监管部门监管缺失相互作用的结果，生产者逐利是一种本能的市场行为，在此我们不再赘述，仅对基层疾控中心或接种单位工作人员的行为进行分析。疾控中心是公共事业单位，其运营经费由政府财政拨款和通过提供公共服务收取服務费，当前我国基层疾控中心经常面临经费不足的问题。《疫苗流通与预防接种管理条例》未修订之前，二类疫苗的采购直接由基层疾控中心或接种单位负责，虽然在采购过程中会将疫苗采购相关信息进行公示，但最终的采购资格由部门负责人决定。在公共选择理论家看来，无论是经济活动还是政治活动，个体都遵循利益最大化的诉求。在监管缺失和巨大利益双重刺激的情况下，疾控中心采购人员难免会铤而走险进行寻租，即使不存在寻租行为也会人为的设置寻租空间获取私人利益。

3.2 基层财政拨款不足进一步异化疾控中心公益属性

当前我国疾控中心普遍面临着经费不足的问题。疾控中心通过收取服务费的方式进行积极创收是常态，在提供公共服务的过程中，疾控部门会进行成本——收益考量，将服务成本控制在最低水平，以此达到节约经费的目的。基层疾控中心尤其是偏远地区的疾控中心，疫苗需求与采购量并不完全相等，一些品种疫苗供给量会超过真实需求量，超出实际需求的这部分疫苗由接种单位或疾控中心保存，到期未用则进行销毁。但有些疾控中心或接种单位出于降低服务成本的考量，并不会销毁过期疫苗，在机会主义的诱导下，会将这些过期疫苗当作合格疫苗使用。

3.3 政府部门间信息壁垒加剧疫苗监管难度

各个政府部门往往将其在行政过程中产生的行政数据和信息视为部门私有财产，不愿意与其他部门共享，部门间信息共享机制的缺失也在一定程度上加剧了信息共享的难度。问题疫苗事件从侧面反映出政府各部门之间信息公开面临的困境，不同的政府部门倾向将自己掌握的一手信息视为部门财产，不愿意与其他政府部门共享，信息壁垒在一定程度上加剧了问题疫苗事件的发生。在疫苗采购环节，由于信息公开的不到位和不及时，导致“带病”中标的现象时有发生。

3.4 监管制度缺失为机会主义者创造稳定的寻租空间

公共选择理论认为，不仅市场活动中存在交换，政治活动也是一种交换过程——政治交换。公共选择理论往往用政治交换分析选举过程中政党、政治家和选民的行为。选民利用手中的选票获得自己支持的公共政策，政治家则希望获得选民的选票以此来获得政党选举的成功。政治交换的引入很好的解释了非法疫苗事件中的利益链条关系，寻租空间的稳定性为问题疫苗事件的发生提供了制度性的掩护。“寻租空间一旦产生，就会维持一定的相对稳定性，很难打破现有的寻租格局”。疾控中心和接种单位的工作人员对“公共利益”的偏差性理解以及理性经济人追求利益最大化的倾向，“可能导致政府对项目的选择从一开始就变得扭曲且无效，且这种扭曲和无效将随着项目的开展而一直持续下去。”

4 公共选择理论视角下问题疫苗事件的解决之道

公共选择理论将经济人的假设引入政治过程中，认为政治官员具有理性“经济人”的特性，其对公共利益的理解可能会存在偏差，在行政过程中以自身利益最大化为目标，将公共权力用来为自己服务。面对公共部门中存在的这种现象，公共选择理论认为公共行政必须承认公共部门工作人员“经济人”属性，给以财政激励，减少其在工作过程中的自利倾向;其次是要通过外部性的制度进行约束，使受贿成本高于收益，以此来约束公共部门工作人员的行为，使其在公共行政过程中秉承公共利益最大化的原则。

4.1 加强基层疾控中心组织纪律建设，增加基层行政人员寻租成本

疾控中心和接种单位是事业单位，其运转经费一部份来自财政拨款，令一部份则来自于自己创收。地方政府在财政支出过程中会或多或少的减少疾控中心的财政支出，尤其在基层疾控中心这一现象更加明显。基层疾控中心财政支持的不足，大大激励了自身创收的本能，在疫苗采购和疫苗接种环节增加服务费用。由于资金链条不足，基层尤其是偏远地方的 疾控中心的专业人员配备不足，疫苗接种环节也存在很大隐患。在这样一种资金短缺的情况下，疾控中心通过压低疫苗生产企业疫苗进价的方式来节省一定的资金。这也可以用来解释非法疫苗问题为何从流通领域蔓延到生产领域。疾控中心或接种单位的工作人员往往也会利用手中的公共权力谋求自己的私人利益。稳定的的寻租空间以及寻租成本的低廉，使得一些政府部门工作人员铤而走险参与到疫苗寻租链条过程中来，以期獲得额外收益。

4.2 完善疫苗监管制度，实现全流程监管，打破现有寻租空间的稳定性

当前我国疫苗监管领域存在的问题是监管的分段化和碎片化。疫苗监管分为疫苗生产、疫苗流通、疫苗预防接种和疑似预防接种异常反应检测等若干个环节。每一环节都是由不同的监管部门进行监管，监管部门之间信息共享和信息沟通不及时，必然会影响监管效果，这也为机会主义者提供了稳定的寻租空间。改变当前疫苗监管现状，完善疫苗监管体制机制，实现疫苗安全全过程监管是解决问题疫苗根本路径。需要注意的是，全流程的疫苗监管需要将政府疫苗采购环节纳入疫苗监管环节，需要对疫苗采购信息进行及时公布，避免疫苗生产企业“带病”中标的现象。

4.3 加强法制建设，完善疫苗管理法制依据

与欧美发达国家相比，我国当前疫苗管理的法律依据是《疫苗流通与预防接种管理条例》，这一行政法规的法律效力明显低于疫苗立法，对违背疫苗安全惩戒力度的不足也是一些疫苗问题屡次出现的原因。当前正在加快疫苗立法工作，法律规范空白的弥补在很大程度上能够规范疫苗的安全生产。通过制度性的法律建设，使得个体违反疫苗安全管理的成本增大，使得不管是疫苗生产企业还是疾控中心工作人员都能依法规范行使手中权力。

4.4 财政体制改革，给予疾控中心财政上的支持，遏制创收动机

当前维持疾控中心正常运营的经费有两方面的来源，一是来自财政拨款，二是疾控中心通过提供公共服务收取服务费用，其中服务费用是疾控中心收入的主要来源。虽然当前我国疾控筹资机制逐步完善，但疾控投入机制尚未健全。疾控中心经费存在的问题主要有四个方面：一是政府投入稳定性还需要保证;二是维持公共服务职能最为重要的经常性维持经费仍然不足;三是“投入不足导致公共职能偏废”的困境仍未解决。疾控中心面临的经费困境是首先亟待解决的重要问题，只有保证充足的资金支持，才能改变疾控中心现有的困境，将公益属性置于营利属性之上。组织环境的改变会在潜移默化中改变组织成员的行为，疾控中心公益属性的回归必然会影响疾控中心工作人员的行为，使其行为基本保持与公共利益一致，在工作过程中实现公共利益最大化。

（作者单位：山东大学（威海）法学院）