PPP视角下的投资与成本控制

李里

摘要：政府和社会资本合作（PPP）模式近年来在我国迅速推广，目前出台的PPP模式规范性文件中少有涉及PPP项目投资与成本控制的内容，按照PPP模式的思维方式探讨投资与成本控制的文章也非常少。鉴于此，本文对PPP视角下的投资与成本控制进行了分析，以供参考。

关键词：PPP视角;投资;成本;控制措施

引言

自2014年推广以来，PPP模式已经成为公共基础设施项目融资的重要方式。但是PPP项目存在投资规模高、合作周期长等固有缺陷，社会资本方的实力相对有限，导致PPP项目融资难融资贵问题凸显。

1、PPP概述

PPP（Public-Private Partnership）最早起源于英国，可译为政府与社会资本合作。1979年，撒切尔夫人上台后，强调充分发挥市场机制在经济社会发展中的作用，推行货币主义政策，对政府过度干预的做法進行纠正，解决公共服务效率低下与财政赤字日趋扩大问题。然而，随着“撒切尔主义”的无节制施行及国有企业私有化进程加深，市场化在公共事业领域的弊端逐渐突出，如何促进市场作用与公共利益间的平衡，实现社会资本与政府合作下公共事业的建设运营，成为亟待解决的焦点问题。1992年，面临新一轮的经济财政危机，为降低失业率、缓解财政赤字等问题，英国政府开始增加公共事业的投资规模并重新定义政府与市场的关系，尝试通过合作的方式，在公共产品和准公共产品的生产中引入私人部门力量以降低项目成本，创造更多的社会效益。这种尝试最终演变为创立“私人融资计划”（Private Financing Initiative，PFI），以及“公私合作伙伴关系计划”（Public Private Partnerships，PPP）。为推动PFI的顺利进行，英国在1993年成立私人融资工作组。2001年，“英国伙伴关系组织”（Partnership UK）也在英国财政部门主导下成立，两者为政府部门提供重要的技术支持并为全面推进PPP创造条件。在英国的引导示范作用下，澳大利亚、美国、加拿大等国家也普遍推行PPP并逐渐探索和建立了PPP项目相关的法律制度与政策框架，PPP在世界范围内得到广泛推行和发展。

PPP概念在我国第一次规范性界定源于2015《政府工作报告》缩略词的注释：“（PPP）指政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营，以利益共享和风险共担为特征，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。”

2、投资领域的现状分析

2.1偏向投资发达地区，未能把握引导关系

中国PPP基金作为中央出资，吸引金融资本参与的国家级产业引导基金，已经成为服务区域经济发展的新路径和新模式。根据整理的项目数据显示，截止2018年10月底，中国PPP基金已经对全国20个省（市、自治区）的51个PPP项目进行投资拨款。其中，已拨款项目数量和拨款资金规模最多的为华东地区，其次为华中和西南地区，已拨款落地较少的是华北和西北地区，而东北和华南地区则不仅在拨款项目数量和拨款资金方面呈现出双低的局面，在决策项目落地率方面也与其他区域存在较大差距。可见中国PPP基金基于区域市场的经济环境考虑，偏向投资与经济相对发达的华东区域，而忽视对东北和西北等政策传统倾斜地区的投资，造成严重的两极分化，使得落后地区的项目难以获得资金支持，没有能够有效把握外在的“引导”关系。

2.2偏向投资交通行业，忽视政策倾斜方向

中国PPP基金不仅在投资区域的选择上表现出显著差异，在投资的行业上也存在一定的偏好。根据财政部PPP项目管理库的资料整理发现，中国PPP基金重点投资于市政工程和交通运输项目，已拨款资金占比高达61%，其中市政工程项目以市政道路和轨道等交通项目主，而对于教育、体育、文化、旅游等公益性较强行业的投资却不足3%。可见中国PPP基金偏向投资于交通行业，却忽视公共服务行业的融资需求，造成投向行业的不均衡，而国务院在《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》中就曾强调要激发各类资本在教育、文化、体育等领域的投资活力。中国PPP基金作为政府引导基金，没有密切跟随政策的指引方向，忽视基金的政策导向定位，导致资金吸引力薄弱的行业更加难以获得融资支持，反而很有可能对社会资本方产生负面的引导效应。

3、PPP视角下的投资与成本控制分析

3.1通过物有所值定量评价的PPP项目相对于传统投资模式更具成本优势

物有所值（简称VFM）评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。假定采用PPP模式与政府传统采购模式的产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本的净现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，可以判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。因此，通过物有所值定量评价（即VFM大于零）的PPP项目相对于传统投资模式更具有成本优势。随着我国进一步推进PPP领域的规范性高质量发展，应当将通过物有所值定量评价作为采用PPP模式的必要条件而非可选条件。政府通过与社会资本建立利益共享、风险分担及长期合作的关系，可以有效降低项目的整体成本，实现公共利益最大化。

3.2公开竞争机制是实现项目价值最大化，降低投资与成本的必然选择

规范PPP项目运作，防止支出责任固化和运营内容淡化，切实防止政府兜底是充分发挥政府和社会资本合作模式内在先进机制的前提条件。通过信息公开机制引入社会公众监督及同业监督是倒逼PPP行业规范发展的有力措施，也是保障社会资本方公开、公平、公正的参与PPP项目竞争的重要手段。公共选择理论认为公私合作是公共服务市场化的一个重要形式。通过公开竞争性方式将可用性绩效付费和运维绩效付费确定在一个合理区间内，并鼓励社会资本方通过采用新技术、改善管理、提升效率等以增加项目收益，有利于降低PPP项目的全生命周期成本和政府支出责任。招标采购是运用市场竞争手段形成价格的一个重要的机制，也是实现公共资源配置的重要渠道，应根据项目实际采购需求制订合理匹配的资格条件，制订公平公正的评标办法和评审标准，最大程度实现充分的竞争，通过充分竞争促进社会资本方或施工方（运营方）合理降价，实现项目价值最大化。

结束语

综上所述，PPP模式与传统投资模式下的投资与成本控制理论和实务既具有共性又具有明显的差异，要从不同角度加强PPP项目投资与成本控制，防止出现投资管理漏洞，造成国有资产流失或者增加公众负担。

参考文献：

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（作者单位：中铁九局集团第二工程有限公司）