京津冀协同发展的历程与未来展望

致雯

摘要：京津冀地区是中国区域经济格局当中的东部核心地区。中华人民共和国成立70年来，京津冀区域的协同发展具有特殊的意义。2014年京津冀协同发展战略的提出，是中华人民共和国成立70年来该区域的分工与合作的延续，对未来中国的区域协调发展战略具有重大的、关键性的影响。京津冀协同发展是事关中国经济未来走势的重大国家战略，发展中的机遇和挑战并存，应抓住机遇，迎接挑战，在新的形势下，找准新方位，加快发展。

关键词：京津冀协同发展;区域经济;国家战略

中图分类号：F293 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2019）09-0014-19 收稿日期：2019-08-10

京津冀地区是中国区域经济格局当中的东部核心地区。中华人民共和国成立70年来，京津冀区域的协同发展具有特殊的意义。

1历程回顾：从区域合作到协同发展

2014年京津冀协同发展战略的提出，是中华人民共和国成立70年来该区域的分工与合作的延续，对未来中国的区域协调发展战略具有重大的、关键性的影响。

1.1中华人民共和国成立到实施改革开放

从中华人民共和国成立到1978年，京津冀地区的行政区划进行过较大幅度的调整，对区域发展产生了深远的影响。中华人民共和国的首都设在北京，为了首都发展建设的需要，北京的行政区域不断扩展。1958年3月国务院批准将河北省的通县、顺义、大兴、良乡、房山5个县和通州市划归北京市管辖。10月，又将河北省的怀柔、密云、平谷、延庆4个县划归北京市。至此，北京基本形成现在的市域范围。天津是北方的商业和工业中心。在1968年重新成为直辖市之前，天津是河北省的省会城市。在“文化大革命”时期，受政治局势的影响，天津直辖，河北省选择了石家庄作为省会。从新中国成立到改革开放的28年中，在高度计划经济管理体制下，行政分割的态势主导了京津冀的经济发展与区域合作。中华人民共和国成立初期，由于人、财、物严重不足，城市建设与发展主要是围绕工业建设有重点、有步骤地进行。在1958-1967年天津市作为河北省省会期间，从带动全省工业发展的目标出发，将一批钢铁、制药、纺织、胶片等行业的工厂迁出，为河北省打下了一定的工业基础，也在一定程度上造成了天津市与河北省的产业同构。20世纪70年代，北京从建立自成体系的工业体系出发，投资建设了燕山石化等大型化工企业，扩建了石景山钢铁厂等大型项目，北京市与天津市及河北省产业逐步趋于雷同，最严重时产业结构的相似系数超过90%。

1.2改革开放后的竞争与合作

改革开放初期，顺应经济发展的需要，京津冀地区开始探寻从竞争走向合作的途径。由于经济体制改革和市场经济体制的确立，省、市、县等地方行政区成为经济发展的主体，各地区之间的关系更多地表现为区域竞争的关系。这种区域经济的竞争促进了地方经济的发展，也使地方保护主义逐渐抬头。从区域经济发展的目标出发，克服区域竞争带来的弊端，走区域合作的道路就成为必然选择。20世纪80年代初，京津冀地区成立了全国最早的区域协作组织——华北地区经济技术协作会，通过高层会商，以物资交流作为主要的协作内容，进行地区间的物资调剂，并鼓励企业之间开展横向经济联合。例如，北京与河北环京地市合作建立了肉蛋菜等生活资料供应基地和纯碱、生铁等生产资料基地。

基础设施的合作是区域合作迈向高级阶段的主要标志。2000年，北京和天津机场实现了中国民航跨区域的机场首次联合。2002年，北京与天津港口开始直通，实现了港口功能一体化。2004年，在国家发展和改革委员会的组织协调下，京津冀三省市就推进区域合作和发展达成了“廊坊共识”。2005年国务院批准在曹妃甸建设一个具有国际先进水平的钢铁联合企业，作为首钢搬迁的载体及京津冀都市圈乃至全国的重化工基地和能源枢纽港。

1.3京津冀都市圈和首都圈的提出

2005年天津滨海新区开发开放开始加速，天津市在推进与环渤海地区各省市的区域合作中，出台了若干具体的政策。2008年，京津城际列车的开通，使京津的同城化进人新的实施阶段，也为京津区域合作向新的领域推进创造了条件。2009年，北京市为打破资源环境的制约，提出要发挥科技创新和综合服务优势，通过加强与河北、天津的区域经济联系，加快交通、能源、水资源、生态保护、旅游等方面的发展。2009年5月，京津冀交通部门签订了《京津冀交通一体化合作备忘录》，2010年5月，京津冀的规划部门共同签订了《关于建立京津冀两市一省城乡规划协调机制框架协议》，另外，京津冀旅游部门共同参与编制的《环渤海区域旅游发展总体规划》《京杭大运河国家旅游线路总体规划》《泛金海湖京津冀金三角旅游规划》等一系列规划，都对京津冀的区域合作起到了推动作用。

1.4协同发展新阶段

党的十八大召开以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视和强力推进京津冀一体化的发展。习近平总书记做出了一系列的重要讲话和指示，突出强调京津冀地区要加强顶层设计，建立起科学的长效机制，走出一条目标同向、措施一体、作用互补、利益相连的路子来。

2014年2月26日，习近平总书记在北京考察并发表重要讲话，提出京津冀协同发展战略。同年，国务院成立京津冀协同发展领导小组，为京津冀协同发展提供了组织上的保障。2015年4月底，中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，明确了京津冀整体和京津冀三地各自的发展定位，明确了布局思路和空间骨架，明确了以有序疏解北京非首都功能为京津冀协同发展战略的核心，以交通、生态环保、产业为率先突破的重点领域，提出促进基本公共服务均等化是推动京津冀协同发展不可或缺的重要内容，顶层设计初步完成。2016年3月的“十三五”規划指出，要以区域发展总体战略为基础，以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展为引领构建我国区域发展新格局。同年，通州北京城市副中心的建设开始启动。

2017年4月1日，中共中央、国务院决定设立雄安新区。这是以习近平同志为核心的党中央深入推进京津冀协同发展作出的一项重大决策部署，是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区。雄安新区的规划纲要已经于2018年4月公布。规划蓝图充分体现了雄安新区的国际水平和中国特色，是中央关于雄安新区“千年大计”的具体体现。

2京津冀协同发展的机遇与方向

京津冀协同发展是事关中国经济未来走势的重大国家战略，发展中的机遇和挑战并存，应抓住机遇，迎接挑战，在新的形势下，找准新方位，加快发展。

2.1京津冀协同发展的机遇与问题

京津冀协同发展对于北京、天津和河北都是机遇大于挑战。

其一，人口疏解与功能疏解并行，京津冀协同发展的关键，在于抓住疏解北京非首都功能的“牛鼻子”，推进京津冀协同发展。北京发展需要减负，但如何减、有没有决心减，始终困扰著决策者。北京当前的问题更多的是存量问题，只有人口疏解与功能疏解同步进行，才能从根本上解决问题。

其二，产业转移与产业引入并重。进一步推动产业的有序转移和优化配置，是京津冀协同发展的重要任务之一。产业转移的目的是让主要城市——北京、天津的产业结构更加优化，企业也能更好地发展。如果因为转移而把产业做死了，就背离了产业转移的目的。我们从产业价值链的角度和区域专业化分工的方向来看产业转移，中心城市发挥知识、技术、人才等高端要素资源集聚的优势，专注于发展高新技术产业的发展，是其必然的选择。把一般制造业、部分生产性服务业、部分陆路物流等产业北靠和南移，是环京津地区的产业发展的主要途径。产业转移和产业引入相结合，是京津冀三个地区共同的事业。应当在供给侧结构性改革的战略指引下，通过产业转出去除京津两市的冗余功能，通过产业引入补齐京津冀的产业发展的短板。

其三，交通建设和大气治理一体化。将交通一体化作为京津冀协同发展先行领域，强调加快构建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互联互通综合交通网络。将交通基础设施建设作为京津冀协同发展的突破口，加快高速公路、高铁和轨道交通的建设和衔接，服务三地之间的要素流动，是京津冀协同发展的最大机遇之一。

加强生态环境保护合作，启动大气污染联防联控机制。大面积的雾霾天气治理给京津冀协同发展提出了最紧迫的课题，生态环境的共享性和不可分割性决定了雾霾天气等环境污染问题的治理必须加强区域合作。以大气污染联合治理为契机，京津冀应加强水资源保护和治理、清洁能源使用等领域的合作，为京津冀的发展提供坚实的生态保障。

2.2行政部门的空间分布调整

其一，北京政治中心与政府机关分布。政治中心是首都的最基本的定位，疏解非首都功能是保障政治功能有效实现的重要途径。北京聚集了中央行政部门和北京市行政部门两类行政资源。中央部门包括中央党群机关（中国共产党中央机关、全国人大机关、政协全国委员会机关、最高人民法院、最高人民检察院、各民主党派和工商联中央机关、中央党群机关参照公务员法管理人民团体和群众团体、中央党群机关参照公务员法管理事业单位）和中央国家行政机关及其直属机构（国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属特设机构、国务院直属机构、国务院部委管理的国家局、国务院议事机构、中央国家行政机关直属机构和派出机构、国务院系统参照公务员法管理事业单位），中央部门主要分布在以西城区为核心的首都功能核心区。相应地，北京市也拥有庞大的行政系统，包括北京市的“四套班子”、市属委办局及由其管理的事业单位等，这些部门主要集中在东城区和西城区的首都功能核心区，同时在海淀、朝阳、丰台等区域也有零星分布。疏解非首都功能，当务之急是调整好行政系统的区域分布。因为在当前经济社会转型时期，行政资源的配置是影响区域发展格局的重要因素，在有些时候甚至能够起到决定性的作用。

其二，城市副中心和中央行政办公区的空间布局。北京城市布局的单中心顽疾，早就被规划部门所认识，但是，从单中心到多中心需要一个过程，需要有一个副中心发展的过程。因此，功能疏解以来的通州城市副中心建设，能够有效平衡超大城市的集聚效应和扩散效应，缓解城市的人口压力，疏散冗余功能，促进城市向真正的多中心发展。从国际大都市的发展经验看，一个循序渐进、产城融合、设施先行、服务配套，具有充足产业支撑的城市副中心，可以有效缓解中心城区的“城市病”。日本东京、法国巴黎等，都是采取这样的方式。结合中国首都的实际情况，从中国整体和北京市的发展现状出发，通过改造大都市型首都模式，发展嵌入型的中央办公区，是可以通过改造旧城、疏解功能做到的，是低成本改造可以达到的目标。

2.3雄安新区建设

雄安新区的建立，是在中国实现“两个一百年目标”的关键时期，承担着引领中国发展的新的历史使命，雄安新区将奠定中国全面发展“千年大计”的发展基业。

其一，战略定位。根据中央对雄安新区的战略定位，建设绿色生态宜居新城区是雄安新区的战略定位的第一目标，绿色生态宜居新城区主要体现生态优先、绿色发展的理念。要实现高质量发展，把创新作为发展的第一动力，布局一批国家级创新平台，是产业发展的重要步骤。根据规划，雄安新区要集中承接北京非首都功能疏解，发挥对河北省乃至京津冀地区的辐射带动作用，提升区域公共服务的整体水平。雄安新区还是全方位开放的典型，是国家为扩大开放建设的示范区。

其二，产业发展与空间布局。从国际城市百年发展中可以看到：建设集中承载区，是城市发展的一般规律，也是区域创新的成功经验。未来，可以把雄安新区看作是北京城的一个巨大的反磁力中心，与北京形成向心力与离心力的博弈，经过一段较长时间的发展，实现北京与雄安的协同与优化。雄安新区在城市发展上的创新之处，在于它与北京中心城区、通州城市副中心在功能上的分工和错位发展。北京城市功能的特点，是行政功能和公共服务功能叠加性聚集。对行政功能以及部分对集聚发展要求较高的产业环节，采用集中疏解的方式，可以有效发挥规模效益，起到市场起不到的作用。天津的优势在于现代制造业与现代科技产业的结合，形成一个先进的国家制造业中心城市。雄安新区如果与京津形成等边的第三极，通过国家的重点投入创造出本身的城市聚集特点，对京津冀协同发展的促进作用将更加显著。

3未来发展之展望

3.1金融功能的强化

京津冀协同发展的一个十分关键的问题，是该区域金融功能的优化问题。金融管理功能是首都功能的重要支撑，发展金融业是引领北京产业结构转型升级，实现高端服务业优化发展的主要途径。北京金融业的产值2017年达到4634.5亿元，占GDP的比重为16.6%，对经济增长贡献率达到17.6%，实现三级税收占全市的36.4%。金融业已成为北京经济增长的第一支柱产业和财政收入的第一大户。建议重新审视金融行业在京津冀的空间分布，进一步提升北京的金融管理功能，实现北京一金融管理、天津一离岸金融、河北一普惠金融的空间布局。

3.2基本公共服务功能的优化

首先，北京科学研究基地迁至怀柔、昌平、密云等地区的行动已经启动，未来在怀柔、昌平、密云等地培育研發服务和技术服务产业已成定局。推动中关村科技园等科学研究基地跨地区合作，包括中关村与天津市、中关村与河北相关市县的合作都已经有很大进展，中关村与河北唐山市、承德市、廊坊市、保定市建立了战略合作关系，中关村海淀园在秦皇岛市建立了分园等。下一步的关键是实现中关村与雄安新区的合作，推进中关村在雄安建设研发服务和高新技术产业聚集区。随着中关村协同创新服务平台资源整合和服务的不断深入，将逐渐吸引北京市以及京津冀地区高校和科研院所等创新服务资源加盟，服务范围也将从中关村核心区扩展至整个北京市乃至京津冀地区，打造京津冀一体化协同创新服务平台，带动区域创新能力提升，推动区域经济发展。

其次，北京地区和天津地区的医疗卫生资源分布密集，探索京津冀三省（市）医疗合作，改善河北省的医疗条件与水平，也是推动本地就医，缓解首都拥堵的有效途径。当然，医疗资源的疏解更应放在京津冀协同发展的大框架中，逐步培养一批承接和发展优质社会公共服务功能的节点城市。

再次，推动养老机构向中心城外疏解。目前，养老产业已成为西方发达国家的战略性支柱产业和新的经济增长点，西方国家的老年人消费总额平均占到其国家消费总额的20%以上。按照目前北京的户籍人口规模，北京市的养老产业潜在市场规模2020年将接近1000亿元，市场空间十分广阔。依此类推，天津将接近800亿元，河北将会超过3000亿元。如何把京津冀5000亿元的大市场经营好？这是一个能否抓住重大市场机遇的问题。那种主张北京老人去河北养老的主张是很难行得通的，而吸引北京的养老产业投资发展河北的养老产业、为河北老人服务，才是一条正确的路径。

3.3城市与产业发展的新思路

多中心的城市空间结构是京津冀未来绝大多数城市要遵循的发展规律。北京等大城市病的主要原因是城市的单中心的空间结构，新城市的规划需要从根本上改变这种单中心的规划思路，从多中心的或者组合型的城市出发，以快速交通工具联结各个区域，避免“大城市病”和“中小城市病”的并发。规划建设城市的副中心以及微中心，分别涵盖医疗、高校、会展、休闲等几个方面。具体而言，首先修建便捷的城市与郊区联系的交通体系，以轻轨快线为主。继而建设配套的生活服务设施，给予税收方面的补贴和用地方面的政策优惠，提高副中心和微中心地区的自然吸引力。

建设具有可持续发展能力的生态城市，应该是京津冀城市发展的主要方向。发展绿色产业，提倡绿色建筑，提升环境质量，实现生态安全。根据建设世界级城市群的要求，明确各级城市的区位、职能、性质，明确分工协作和发展方向，通过优化布局和环境，克服大城市的人口向心力。

关于产业发展的新思路，京津冀地区的产业协同发展的主要问题是京津与河北的产业发展技术水平落差过大。因此，京津冀地区产业发展应当以缩小河北与京津的产业发展差距为主要目标，通过集聚科研院所和发展高端高新产业，打造一批高水平的创新创业载体，吸引高新技术企业集聚，建设集技术研发和转移交易、成果孵化转化、产城融合的创新引领区和综合改革试验区。

实现这个目标，就要推进产业转移。那么如何才能不把转移的企业“做死”，就显得十分重要。建议要完善对企业转移的政策保护，鼓励转移，加强服务，解决转移中碰到的问题;在资源供给、土地、能源、用工等方面都要有保障，帮助企业降低生产成本;营造发展环境，在同类企业聚集在同一个地域的前提下，使企业的生产联系得到加强，相互协作得到提升。产业转移的重要机遇在于这种转移将促进产业的集群化发展。北京和天津的企业向周边河北相关市县的转移过程当中，形成产业集群、构建新的产业园区是必然要求。

3.4协同发展中的区域合作迈向新高度

首先，加快北京公共服务的疏解。我们不能把疏解等同于搬迁，实际上，某一类机构的疏解应该更多地表现为在空间的重新分布。北京可以选择一部分城市试点，投资当地公共服务，制定相关政策，鼓励北京的医院和学校等优质公共服务资源延伸到周边区域，迅速提升这些地区的公共服务水平。

其次，建立区域一体化的交通设施，加强北京、天津与河北省的公路、轨道交通衔接。根据目前的政策思路，打通公路的断头路已经完成，雄安新区到北京的城铁已经开工，面向京津冀的北京大兴国际机场即将投入使用，把区域合作推向新的高度已经具备了很好的条件。

再次，规划建设中心城市周边的微中心十分重要。鼓励一批企业总部、文化创意、健康医疗、教育科研等产业参与微中心建设，实行一个总部承担一个微中心建设的模式，同时选择轨道交通线串联起一批中小城市、微中心、产业园区、特色小镇等。建议着力建设一系列带有专业镇性质的微中心，按由点及面的次序推进北京非首都功能的疏解和京津冀协同发展。