东进战略下龙泉驿IX创新构建投融资体系研究

汪勇 卢璞 尹响

摘要：东进战略是成都市全面贯彻五大发展理念、建设国家级城市而提出的一项重大战略部署。龙泉驿区作为东进战略的“主战场”，既面临着发展机遇又面临重大挑战。2014年，国务院43号文及新预算法明確规定了地方政府融资的唯一合法渠道是发行债券，地方政府的融资渠道进一步收窄。本文在东进战略背景下。首先分析了龙泉驿区政府创新构建投融资体系的必要性，其次分析了当前龙泉驿区政府投融资的现状，最后创新构建了龙泉驿区政府投融资体系。

关键词：东进战略;龙泉驿区政府;投融资体系

中图分类号：F325 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2019）09-0126-02

一、龙泉驿区创新构建投融资体系的必要性

（一）经济去杠杆背景下的现实要求

2015年12月中央经济工作会议第一次提出了“去杠杆”的概念。在随后一系列的经济工作会议中，去杠杆作为经济工作的重点任务被屡次提及。2018年4月财经委第一次会议首次提出了“结构性去杠杆”的基本思路，会议指出我国地方政府仍然是结构性去杠杆的重点。根据2017年中国去杠杆进程报告，我国地方政府显性债务仍然处于合理水平，但隐形债务水平值得警惕。隐形债务从理论上讲不属于政府债务，但地方政府仍然承担最后偿还责任。隐形债务水平由于形式多样，透明度差，已经成为各地方政府防范化解系统性金融风险的重点。财政部也多次发文对地方政府违规举债现象进行规范，在国家严厉规范地方违规举债现象的同时，也明确鼓励地方政府积极探索融资新模式。

（二）经济新常态背景下的监管要求

经济新常态下，我国经济更加注重发展的质量和产业结构的调整，经济增速放缓，经济改革持续推进。长期以来，地方融资平台作为地方政府融资的主要渠道。面临的经济环境、融资环境、政策环境也在不断发生变化。地方融资平台前期的债务扩张模式已不能持续。为融资平台存量债务化解与未来可持续发展带来较大挑战。43号文明确提出要剥离政府融资平台的政府融资功能，促进融资平台的市场化转型。2018年财政部印发的23号文明确规定金融机构在向地方融资平台贷款时不得要求政府提供担保。因此，地方政府通过融资平台进行融资的渠道将逐步收窄。

二、龙泉驿区政府投融资的现状

（一）融资渠道单一，多元化程度低

43号文明确规定了政府融资的唯一合法渠道是发行债券，龙泉驿区政府目前主要依靠发行债券进行债务融资。截至2017年12月31日，龙泉驿区政府债务余额为132.59亿元，其中：一般债务62.19亿元、专项债务70.4亿元。成都市财政局核定龙泉驿区2017年地方政府债务限137.94亿元。其中：一般债务64.94亿元、专项债务73亿元。截至2018年12月31日，龙泉驿区政府债务余额为136.13亿元。其中：一般债务62.41亿元、专项债务73.72亿元。成都市财政局核定龙泉驿区2018年地方政府债务限额为142.76亿元，其中：一般债务65.16亿元、专项债务77.6亿元。从近两年龙泉驿区债务水平来看，由于融资渠道单一，龙泉驿区债券余额已经逼近成都市财政局核定的限额标准。

（二）以PPP为代表的创新融资模式发展缓慢

PPP融资模式是国家明确支持鼓励的新型融资模式，通过引入社会资本参与城市建设以缓解地方政府融资压力。截至2019年6月，龙泉驿区PPP财政部入库项目仅有4个，发改委入库项目仅有1个。以财政部4个入库项目为例，目前两个处于项目识别阶段，两个处于执行阶段。且项目都集中在污水治理。龙泉驿区是成都市东进战略的排头兵，在龙泉驿区城市建设实践中可采用PPP的领域较多。如公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域。因此，龙泉驿区未来PPP的发展前景广阔。

（三）融资平台融资成本上升，融资渠道收窄

43号文的发行剥离了地方政府融资平台的政府融资功能，融资平台的市场化转型是未来融资平台公司发展的趋势。但目前来看，由于项目建设周期较长，融资平台公司仍然承担着地方政府的融资压力。随着近几年国家监管政策的收紧，大多数传统平台融资渠道已不再符合监管规定，龙泉驿区政府投融资平台公司的融资渠道收窄。而目前来看。龙泉驿区融资平台公司承建的都是投资期限较长的项目，其外部融资渠道依靠成本较低的银行贷款才能获得期限较长的资金。在当前强监管压力下，国家政策要求平台公司和政府信用的剥离，金融机构在向平台公司贷款时监管更加严格，导致龙泉驿区融资平台公司面临严峻的融资环境和较高的融资成本。

三、龙泉驿区政府投融资体系的创新构建

（一）发挥专项债优势，充分利用“专项债”政策红利

地方政府债券包括一般债券-和专项债券。其中。没有收益的公益性事业发展由地方政府发行一般债券融资。有一定收益的由地方政府通过发行专项债券融资。在这两种债券中，专项债券是“主力”，2019年全国新增地方政府债务限额3.08万亿元，其中专项债券2.15万亿元。相比银行贷款等传统融资方式，专项债券成本更低，债券产生的利息收入免征所得税、增值税，对投资者更具吸引力，并且专项债运作规范透明，益于防范债务风险。财政部目前试点品种包括土地储备专项债券、收费公路专项债券、棚改专项债券。目前龙泉驿区棚改项目融资主要依靠棚改贷专项资金，如2018年驿马河片区、公园路片区、红豆小区和大面东洪片区等两个批次10个棚改项目的签订贷款协议，贷款资金达38亿元。作为“东进中优”的重要区域，后续的龙泉驿区棚户区改造的融资需求仍将处于高位。对于龙泉驿区地方政府，一方面主要是抓住棚改专项债机遇。积极利用“专项债”政策红利。另一方面，根据财政部印发的《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预[2017]89号文，下文简称“89号文”），龙泉驿区政府可依据89号文精神，在财政部下发的专项债限额内因地制宜地试行新专项债品种，以满足地方政府的融资需求。如根据国家的发展战略，可进一步推出振兴农村专项债等新品种。

（二）做大做强政府融资平台，开拓平台融资新渠道

目前。平台公司市场化转型迫在眉睫，而過去那种依靠政府信用背书生存的模式将不再为继。但从实际情况来看，由于政府债券发行规模有限，融资平台仍是现阶段国内地方政府融资的主要渠道。对于龙泉驿区融资平台，可从以下几个方面创新融资渠道。

1.以国家政策为导向，创新发行绿色债券

绿色债券审核程序较快，同时发行企业不受发债指标限制，在资产负债率低于75%的前提下，核定发债规模时不考察企业其他公司信用类产品的规模等诸多优势。龙泉驿区绿色产业发展空间较大。在东进战略下，龙泉驿区目前正在推动绿色智能汽车产业功能区建设，努力打造“五千亿级”汽车产业集群。同时龙泉驿区生态资源丰富，到2022年全区森林覆盖率将达到44%。对于融资平台公司而言，响应国家绿色发展理念，积极筹备绿色债券发行，是拓宽融资平台公司融资渠道的创新举措。

2.创新发展资产证券化融资新模式

近年来，资产证券化成为盘活存量资产的重要手段，目前政策文件大力鼓励平台公司进行资产证券化融资以解决存量债务问题。资产证券化对融资主体（发起人）并没有具体的要求。即使信用级别不高，只要有优质资产可以带来稳定可预测的现金流，就可以发行资产证券化产品，并且发行规模不受净资产规模40%的限制。龙泉驿区政府平台公司可选择收费公路、桥梁、污水处理、水火电等经营性资产作为基础资产，利用内外部增信和第三方担保方式，从资本市场解决存量项目资金需求。如陕西省西咸新区沣西新城开发建设（集团）有限公司于2017年9月发行规模l亿元的“西成新区沣西新城综合管廊租金资产支持专项计划”，所募集的资金用于补充营运资金，有助于发行人盘活固定资产。继续加大后期管廊建设。

（三）建立产业投资基金扶持重点领域

在成都市创新推动供给侧结构性改革的背景下。龙泉驿区产业结构优化升级迫在眉睫。龙泉驿区汽车生产制造业占据了四川省90%的份额。培育新能源汽车、高端装备制造等富有特色的战略性新兴产业、构建多元增长的产业体系、加速汽车产业城转型升级是龙泉驿区未来工作的重点。龙泉驿区政府可通过成立产业投资基金。吸引社会资本以股权形式介入项目公司，参与基建类项目的建设和运营。设立产业投资基金，还可以解决龙泉驿区政府面临的以下问题：

1.解决城镇化建设的资金问题

近年来，龙泉驿区城镇化率不断上升，2017年城镇化率为68.7%，2018年城镇化率为71.26%。在龙泉驿区城镇化建设的过程中，尤其是那些没有收入或者收入很低的基础设施项目，单纯凭借项目本身的现金流和政府补贴，很难吸引到社会资本参与。

2.在经济结构不断优化升级的新常态下。如何引导和调整地区的产业结构，鼓励新兴产业发展的问题

龙泉驿是享誉国内外的汽车产业城。大众、吉利、丰田、沃尔沃，诸多名车由此出产，在传统型汽车生产制造蓬勃发展的同时，龙泉驿区如何大力发展战略性新兴产业，如何吸引拥有自主品牌的新能源汽车、高端装备制造、新一代信息技术、新材料等实力企业入驻，如何由“汽车制造”向“汽车智造”转变，是东进战略下龙泉驿区不得不考虑的现实问题。